縣人大專委會漸成“標配”

田必耀

“機構不全、編制緊張、力量薄弱……”這是近年來縣鄉人大工作和建設面臨的困境。2015年中央18號文件出臺和地方組織法修改，使“縣級人大設立專委會”的制度安排最終落地。這是縣級人大進一步加強組織機構建設的行動指南和根本保證。今年以來，一些地方先行先試，為縣級人大設立專門委員會，提供了可資借鑒的范式。隨著各地今明兩年陸續開展縣鄉人大換屆選舉，縣級人大依法設立常設性質的專委會將成為“標配”。

制度頂層啟動

2013年11月，張德江委員長在云南就縣級人大工作進行調研，強調要按照“總結、繼承、完善、提高”的總原則，著力加強縣級人大工作和人大自身建設，扎實推進縣級人大工作完善發展。此后，形成調研報告《從縣級人大工作看人大工作》。2014年6月，根據張德江委員長的指示，全國人大常委會有關副秘書長和辦公廳、研究室、法工委負責同志，分成7個調研組，赴各地調研縣鄉人大工作和建設，提出重點解決代表選舉、行使職權、發揮代表作用、加強自身建設等四個方面的問題。

這是中國人大歷史上，首次針對加強基層人大工作和建設的高層次調研，為2015年6月《中共中央轉發〈中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見〉的通知》（簡稱中央18號文件）提供了實證依據。中央18號文件指出，縣鄉人大建設中存在“機構和工作力量難以適應需要”等一些不容忽視的問題。文件堅持問題導向，提出了關于“加強縣級人大組織建設” 要求：根據需要，縣級人大可以設立法制、財政經濟等專門委員會。

2015年8月，十二屆全國人大常委會第十六次會議審議通過地方組織法修正案，增加規定：縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。中央18號文件提出“加強縣級人大組織建設”的主張很快轉化為國家意志。

縣級人大設立專委會意義重大，被寄予厚望，“推動人大工作專業化、經常化，進一步強化人大職權，推進社會主義民主法治建設。”

多地以“市為主”，先行先試

據報道，2016年8月23日，重慶市四屆人大常委會第五十六次主任會議，聽取討論了市人大常委會人事代表工作委員會關于設立區縣（自治縣）人民代表大會專門委員會有關情況的匯報，同意下發《重慶市人大常委會辦公廳關于設立區縣（自治縣）人民代表大會專門委員會的通知》。

據悉，為規范新設置的專委會名稱與重慶市人大有關專委會名稱總體保持一致，經主任會議研究同意，38個區縣（自治縣）人大在所設的3個專委會中，法制委員會和財政經濟委員會兩個名稱比較統一，即34個區縣人大設立法制委員會，4個自治縣人大設立法制民族委員會；38個區縣（自治縣）均設立財政經濟委員會。而在第三個專委會名稱中，有7個縣（自治縣）人大設農業與農村委員會，1個自治縣設農業城環委員會，16個區縣設城鄉建設環境保護委員會，1個區設城市建設環境保護委員會，1個區設城鄉建設環境保護移民委員會，12個區縣設教育科學文化衛生委員會。

今年4月，重慶市人大常委會修改涉及選舉任命4件法規，為今年開始的區縣、鄉鎮人大換屆選舉工作提供法制支撐。隨著區縣人大換屆，重慶整體推進縣級人大專委會建設將落地生根。

與重慶不同，記者發現，縣級人大專委會籌建多以“市為主”。具體路徑是：市級人大常委會黨組聽取縣級人大常委會報送的機構設置、人員編制等建議，統籌研究后，報請市委決定，下發文件或會議紀要，再由市一級編制機構分別核定縣級人大增設專門委員會的機構、職數、編制等。

目前，湖南省郴州市、湘西州、懷化市等地已下發文件，機構設置“大盤已定”，將在年底前的縣級人大換屆選舉中實施。其中，湘西州的8個市縣人大分別設立3個專委會，即增設人大法制、財政經濟委員會，將人大常委會環境資源城鄉建設工作委員會更名為人大專門委員會，核定領導職數22名，共增加編制30余個。

江西省南昌市委辦公廳于今年5月印發《關于加強縣區、鄉鎮（街道）人大建設的若干實施意見》，明確縣區人大增設法制委員會和財政經濟委員會，專門委員會均為正科級，專職委員、委員從人大代表中產生。同時，在法制委員會內增掛備案審查工作委員會，在財政經濟委員會內增掛預算審查工作委員會。

按照地方組織法規定，縣級人大設立專門委員會除了必須由本級人民代表大會表決通過其人選外（本級人大閉會期間，常務委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員），還有十分繁瑣的籌建程序。記者了解到，由于縣級人大設立專委會是創制性安排，人大歷史上的首次，在很多地方，要經過縣級人大常委會黨組提交報告、縣級黨委常委會議研究、縣級編委向市級編委請示、市級編委批準、縣級編委批復等多個步驟。

記者采訪了湖南省的一些縣市區人大常委會負責人，他們普遍反映，中央和省委的政策很好，具有針對性，但由于程序復雜，行政編制、領導職數十分緊張，加上專門委員會組成人員人才儲備不足，在縣級人大增設專委會面臨著一些矛盾和困難。

相對于重慶作為直轄市統籌推進、多地以“市為主”的模式，湖北省枝江市、浙江省溫嶺市等地，先行先試，率先設立縣級人大專委會。

2016年1月29日，枝江市五屆人大五次會議表決通過了枝江市第五屆人民代表大會法制委員會組成人員名單、財政經濟委員會組成人員名單，兩個專委會新任職人員進行了憲法宣誓。枝江市在湖北省縣級人大中較早設立專門委員會。3月11日，新設立的財經委員會舉行第一次全體會議，審議通過了工作規則和工作要點，依法開始履職。

3月11日，溫嶺市十五屆人大五次會議表決通過溫嶺市第十五屆人大法制（內務司法）委員會、財政經濟委員會組成人員名單，在浙江省的縣級人大中率先設立專門委員會。

“設立人大專門委員會，能夠進一步強化人大職權，推進社會主義民主法治建設。”據溫嶺市人大常委會相關負責人介紹，專門委員會作為人民代表大會的重要組成部分，受人民代表大會領導，大會閉會期間受人大常委會領導，在人大及其常委會領導下，研究、審議和擬定有關議案，依法開展法律監督和工作監督，具有一定的監督權、審議權和提議案權。

消解“一人委”現象

在縣級人大普遍增設2個專門委員會的“制度紅利”釋放后，行政編制問題擺在了各級人大面前。

“地方人大的機構設置、人員配備、物質保障，與地方國家權力機關承擔的任務要求不適應。”2014年4月，湖南省人大常委會研究室的調研報告顯示，市、縣、鄉鎮人大的編制十分緊張，全省縣級人大機關共有行政編制2757個，平均每個縣市區為22 . 6個；全省123個縣市區中，有50個縣級人大存在“一人委”現象。“一人委”意味著這些縣級人大常委會工作委員會只有一個“光桿司令”。湖南省長沙市人大常委會主任袁觀清在省人大常委會工作機構舉辦的一次座談會上提出，“人大機關普遍存在編制緊缺、人手不足現象，很多區縣（市）人大大多是‘一人委”。一些地方，“一人委”只好請求與其他工作委員會一起開展工作。

不僅僅是湖南，全國各地的縣級人大機關普遍存在這個現象。前不久，江西省南昌市人大常委會的調研報告，也佐證了縣級人大編制難題。南昌市所轄9縣區人大機關行政編制數，包括常委會主任、副主任在內，多的27個，少的僅10個，“一人一委”現象普遍存在，部分工委僅有主任或副主任一人，既是“指揮員”又是“戰斗員”。這份調研報告認為，“這與中央、省市委關于健全國家機關組織制度，增強依法履職能力的要求不相符”。

縣級人大機關編制如此緊缺，又如何應對？湖南省人大常委會研究室的調研報告透露，“有的地方不得不通過借調、臨聘來保證基本的工作力量”。記者調查發現，不少縣級人大機關為了保運轉普遍超編超員，先到其他單位把年輕干部借過來，然后逐步解決編制問題，最多的借用六七人。有一位縣人大常委會主任告訴記者，如果不增加編制數，按照“實改非”動態增減來算，借用人員全部進編需要等10年以上。

縣級人大設立專門委員后，從全國范圍來說，既要解決歷史上編制緊張的老問題，還要解決增編的新問題，疊加的新老編制難題無疑正在考驗各地黨委、人大的政治智慧。

南昌市人大常委會的調研報告表明，縣級人大設2個專委會和增掛2個工作委員會后，科級領導職數最少要增加5個，相應增加的編制也僅僅夠給新增的委員會配一名干部，并沒有最終解決“一人委”現象。調研報告不無憂慮地指出，有的縣區行政編制本身就非常緊缺，對于調劑增加3—5名行政編制的任務都難以完成，結果是機構設置到位了，卻沒有編制配備相應的干部。

人大增設專門委員會被視為加強縣級人大建設最有“含金量”的制度安排，如今在一些地方成了“雞肋”。有沒有辦法解決這一難題？

記者了解到，中央18號文件出臺后，各省紛紛出臺配套政策，一些地方多年來增編呼聲逐漸變為現實。像湖南省湘西州，此次縣級人大設立和規范3個專委會后，所轄8縣市增加了30多個行政編制，縣均編制增量達4個左右，其中龍山縣人大機關增加行政編制5人，由原先的23個編制增加到28個。

還有一些地方提出，將領導編制單列，將縣級人大常委會主任、副主任和“實改非”的處級干部編制單列，不占縣級人大機關編制。湖南省嘉禾縣人大常委會主任鄧澤佳告訴記者，該縣“將人大機關處級領導干部編制和工勤編制單列，同時重新確定縣級人大機關的人員編制”，有效解決了人大工作人手不足的問題。

多地反映，解決縣級人大機關編制緊張難題，消解“一人委”現象，絕非一日之功，但中央和地方黨委關于縣鄉人大工作和建設的決策部署和陸續開展的縣級人大換屆，無疑是歷史性機遇。各地應按照法律和政策的要求，搶抓新一輪縣鄉人大換屆的重大機遇，健全組織機構，充實工作力量，確保縣級人大設立專委會的制度安排盡快實施到位，整體推進縣鄉人大工作和建設。

對此，縣級人大機關有共同的呼聲，希望把縣級人大建設置于支撐國家治理體系和國家治理能力的格局來考量，堅持人大組織機構建設“省為主”，由省級人大常委會工作機構同編制部門，依據法律和政策，統一規范市縣兩級人大機構設置和人員編制，而不是市縣兩級各自吹號唱調。