厘清邊界打造權力“籠子”

林盛

一場進入深水區、壯士斷腕式的政府“自我革命”，在浙江拉開帷幕。2013年11月份以來，浙江省政府以建成“四張清單一張網”為抓手，致力于厘清政府權力的邊界，打造“透明的籠子”，進一步推進簡政放權，釋放市場活力，以深化政府自身改革撬動全面深化改革。

權力“瘦身”，加大“放”的力度

浙江省東陽市橫店鎮居民厲城穎，最近收到了從市財政局財稅窗口快遞來的會計從業資格證書。兩天前，厲城穎通過浙江政務服務網東陽分廳提交相關資料，“網上申報只用了五六分鐘，想不到那么快就收到了會計證”。

東陽市財政局行政審批負責人表示，政務服務網已與財政局內網實現數據連通，原來工作人員審批會計證辦理得人工下載表格、人工審核錄入，現在網上申報當日即可辦結，“零現場辦理、快遞送達”。像機動車違章繳款、水電費繳納、稅務征繳等事項，市民都可以在電腦或手機上通過浙江政務服務網辦理。

這是一場省域內自上而下的改革，浙江省政府給出了明確的“時間表”。深化政府自身改革改什么？浙江省的做法是：核查政府部門權力“家底”、公布權力清單、上網公開權力運行。其標志性手段是建成“四張清單一張網”。

自2014年以來，以政府權力清單、責任清單、企業投資負面清單、省級部門專項資金管理清單和政務服務網建設這“四張清單一張網”為抓手，浙江省全面推進政府自身改革。

改革本身就是對權力和利益的調整，而“觸動利益比觸動靈魂還難”。有人因此慨嘆，簡政放權也如同“割肉”，常常是“刀刀見血”。那么，浙江省級部門的權力事項究竟是怎么砍的？

權力清單出臺過程中嚴格實施“三報三審三回”工作流程，把所有省級部門的“家底”都兜了出來，并按行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等10大類，編發“身份證”、建立“跟蹤卡”，確保不留死角、斷絕回流。浙江省編制委員會辦公室主任鞠建林說：“這相當于對省級部門權力的大起底，進行了徹徹底底的‘大掃除，原來叫家底不清，現在是家底真清楚。”

為打贏這場“權力革命”，在浙江省政府辦公廳牽頭負責下，省級各部門和市縣政府一把手督辦，對自己動“刀”，在“清權、確權、配權、曬權、制權”基礎上，抓流程創新，促權力上網，舍部門小利換取全省改革的大紅利。

在省人大常委會專項督察組聽取“四張清單一張網”改革情況匯報會上，時任常務副省長袁家軍指出，目前，浙江省級部門行政權力已精簡到4030項。今年全面梳理公布了鄉鎮（街道）、開發區（功能區）以及部分中央在浙單位的權力清單，基本實現了權力清單在我省的全覆蓋。

此外，浙江探索推進負面清單的管理方式，持續深化行政審批改革，給市場社會松綁減負。根據國務院發布的核準投資項目目錄，先后制訂企業投資項目核準目錄、政府核準的投資項目目錄，對地方權限范圍內的項目，除跨區域、跨流域項目及特定依據項目外，都下放到市縣核準。

負面清單管理方式是否在基層落地？今年6月，省人大常委會副主任姒健敏率督察組對嘉興市開展專項督察時發現，嘉善縣、海寧市作為試點，探索以“負面清單制、企業依法承諾制、備案制和事中事后監管制”為主要內容的企業投資項目不再審批。其中，嘉善縣全面實施網上備案制，從項目立項到取得施工許可證僅需半個月。

與此前改革不同，這一輪深化改革目的就是要給行政權力打造一個透明的制度籠子。權力清單等“四張清單”上網就是曬權，接受公眾監督。

全程參與此次改革的浙江大學社會科學學部主任姚先國認為，“這是一次動真格的改革！浙江省級部門四張清單，無論從覆蓋面，還是力度，較之以往都有很大的突破。權力下放含金量很高，而且把權力放到浙江政務服務網這一‘籠子里，更是看得到、可監督。”

從重審批到重監管，提升“管”的精度

有權就有責。如果說權力清單遵循“無授權不可為”天條，責任清單則強化“定職責必須為”意識。責任是一種擔當，對當前的行政機關，既要防止隨意攬權、“亂作為”，又要避免借口改革、放權而“不作為”。 這就有必要制訂一張責任清單，為政府管理設置一條“底線”。

事實上，浙江早就劃出了這條“底線”：2014年10月，浙江省級部門公布了各自的責任清單，涉及43個部門，主要職責543項，細化具體工作事項3941項，規定“法定職責必須為”。就在當年年底，所有市縣行政部門也公布了責任清單。

同時，在梳理部門職責的基礎上，浙江著重加強和完善事中事后的監管，深化行政執法體制改革，提高政府治理能力，讓清單不僅僅是一張公開的“圖紙”。

2015年7月的一天，嘉善縣綜合行政執法大隊陶莊中隊的隊員接到“村民盜用農村供水”投訴電話后，當晚迅速趕往現場，對相關村民進行了批評教育，并依法進行了處罰。當地村民反映，盜用農村供水現象長期存在，但由于農村供水執法處于各部門間的“盲區”，之前村民反映的問題一直沒辦法得到妥善的解決。

基層行政執法力量薄弱、權責交叉、多頭執法和“看得見管不著”等一直是執法過程中的突出問題，也是落實責任清單的一大難點。2014年9月，原嘉善縣城市管理行政執法局更名為嘉善縣綜合行政執法局，并集中行使涉及17個職能部門26個方面1073項行政處罰權。更名的背后，是行政執法體制的深度改革和創新。

嘉善的試點做法，給綜合執法改革提供了范本。從橫向看，通過擴大綜合行政執法范圍，有效整合執法資源，解決“權責交叉、多頭執法”和“看得見的管不著”等問題；從縱向看，推進執法重心下移，將綜合行政執法向鎮（街道）延伸，構建城鄉一體化的綜合行政執法新體系。

2015年10月，浙江全省綜合行政執法工作現場推進會召開，我省11個市都被國家列入全國綜合行政執法改革試點。今年，浙江找準了“放管服”改革的關鍵癥結，抓住了基層治理的重點難點，全面推進綜合行政執法改革，開展統一政務咨詢投訴舉報平臺和聯合執法協調指揮機制建設，通過優化政府工作流程，統一協調有關部門開展行政執法。

推行責任清單制度，厘清政府權責的同時，我省還不斷提升管的“精度”，給政府“強身”，讓該管的事有人管、管得好，百姓訴求無盲區。

余群喜是富陽區商務局的工作人員，對責任清單帶來的變化，他有切身感受，他說：“以往，最怕那種涉及多部門職責劃分的事項，辦理過程中，很容易扯皮、推諉。責任清單出來后，各自責任是什么，分得清清楚楚，誰敢推卸，誰就要擔責。”

財政，即政府的理財之政。如果將財政資金比作一塊大“蛋糕”，專項資金便好比先將“蛋糕”切出幾塊，是指那些在預算年度分配的具有指定用途的資金。對這些錢，過去往往重撥付、輕管理，有些項目的設置也不夠合理。為規范公共財政運行，提升政府治理績效，我省對財政專項資金實行清單式管理。這在全國范圍尚屬首創。

“吐錢的‘水龍頭少了，體現公共財政意圖的‘水池則變大了。”省政府副秘書長陳廣勝說，我省還規定省級專項資金使用，原則上通過競爭性分配或政府購買服務等方式。整合后的補助市縣專項資金，一般通過因素法進行分配，促使“蛋糕”切得更加公平合理。

在省人大常委會專項督察組聽取“四張清單一張網”改革情況匯報會上，袁家軍指出，目前，省級財政轉移支付專項已由235個整合調整為56個。創新財政支持經濟發展方式，在整合歸并專項資金基礎上設立了200億元的省產業基金，以此撬動全省各級政府形成1000億元以上的產業基金規模。

完善政府服務，延伸“服”的廣度

2016年10月13日，云棲大會在杭州拉開帷幕，在這個滿場云計算、高科技的大會展廳中，“浙江政務服務網”的展臺格外醒目。政府網站和大數據有什么關系？展臺上“浙江·政務云變革”的標語給出了答案。

2014年6月25日，浙江政務服務網上線運行，此舉推進了行政審批權力運行流程的再造，創造了政務治理改革創新的范例：統一的行政權力項目庫，統一的網上審批系統，省級部門所有的審批事項一站式網上辦理，全流程信息公示。高效便捷的政務服務贏得了人們的贊譽。

“非常方便。”談起政務服務網，家住嘉興秀洲區的周女士豎起了大拇指。周女士父母原本住在農村，后來被她接到了身邊。最近，母親的農村醫保繳費期限將至，周女士因為工作原因，沒法請假回老家辦理。經過咨詢，周女士得知浙江政務服務網可以在線辦理。于是她登錄后，找到農村醫保繳納專欄，通過支付寶付費，很快就繳納成功。

而除了可以繳納社保之外，政務服務網匯集了全省3000余個行政機關和服務機構，容納了婚育收養、教育培訓、求職執業、納稅繳費、就醫保健等15類400余項網上便民服務，可謂是百姓的“生活小管家”。

通過“社保信息查詢”功能，可以查詢百姓最為關心的基本養老保險、生育保險等8種社保信息；使用“診療掛號”服務，可以實現全省醫院的網上掛號，免去排隊的麻煩；“公共支付”里，除了能繳水電燃氣費、交通罰款，還能繳學費；企業辦事，可以辦理一家企業從注冊成立到破產注銷的所有事宜；“新生兒重名”“一鍵挪車”“購買地鐵票”等特殊的服務更是改變了百姓對政府服務的刻板印象。

目前，浙江政務服務網已初步建成集行政審批、便民服務、政務公開、數據開放、互動交流等功能于一體，省市縣統一架構、多級聯動的電子政務平臺。累計實名注冊用戶300萬，日均辦件7萬余件，日均瀏覽量超過250萬。覆蓋省市縣鄉四級政府單位的電子政務視聯網，已部署49個省級單位、127個系統移入省“政務云”平臺。

陳廣勝說，省市縣三級聯動的“浙江政務服務網”實質是打造全天候在線的網上政府，“政府有多少權，怎么用權”還好比“儲蓄所”，不管是個人還是企業，只要上網注冊，即可比較便捷地享有不同政府部門的相關在線服務。

浙江省社科院公共政策研究所所長楊建華評價，這看似僅僅只是依托網絡的便利，背后的實質卻是對政府服務理念、服務形式的大考驗。

“壯士斷腕”，這是對浙江深化政府自身改革的生動評價，兩年多的實踐下來，“四張清單一張網”的建設取得了階段性的成效，充分釋放了改革的紅利。但是改革只有進行時，沒有完成時，浙江將持續深入推進簡政放權、放管結合、優化服務工作。

“我們將建立推進職能轉變領導小組例會制度。” 在省人大常委會專項督察組聽取“四張清單一張網”改革情況匯報會上，袁家軍副省長詳細講述了繼續深化改革的“藍圖”。

深化簡政放權依然是重點，浙江將繼續開展權力清單“瘦身”，推進審批流程優化再造，全面開展市縣行政審批一體化改革。“把該放的權力放出去，能取消的盡量取消。”同時，袁家軍表示，給市場放權不是放任，而是為了騰出手來加強監管。未來，浙江會全面推開“雙隨機、一公開”監管，重點加快建設“一單兩庫三平臺”，加快構建市場主體信用監管體系，強化部門監管責任追究機制，讓政府真正管得好、管到位。

此外，浙江還將繼續在完善政府服務方面下功夫。今年年底前，浙江政務服務網還將在全省推出“港澳通行證再次簽注”“結婚登記預約”等功能；鄉鎮（街道）、村（社區）網上服務平臺建設正全面深化；網上審批服務便捷度也將不斷提升，未來，會逐步形成網上服務與實體大廳聯動、線上服務與線下服務相結合的新型政務服務模式。