環(huán)境公益訴訟主體資格問(wèn)題

【摘要】：2012年修訂的《民事訴訟法》第55條對(duì)環(huán)境公益訴訟制度做出了規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。2015年起實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織可以對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟。《環(huán)境保護(hù)法》第58條是對(duì)《民事訴訟法》第55條規(guī)定的補(bǔ)充。然而，雖然近年來(lái)我國(guó)法律對(duì)環(huán)境公益訴訟相關(guān)問(wèn)題陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)定，在實(shí)踐中，我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體資格仍面臨諸多問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】：環(huán)境訴訟；公益訴訟；主體資格

一、環(huán)境公益訴訟主體資格的相關(guān)理論概述

我國(guó)環(huán)境公益訴訟的理論根基主要是借鑒美國(guó)的公共信托論、私人檢察總長(zhǎng)論、環(huán)境權(quán)論、人民主權(quán)論及訴訟權(quán)理論。

（一）公共信托理論

“公共信托理論”最早在《查士丁尼法學(xué)綱要》中收錄，它是指根據(jù)自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有，為了公共利益和公眾利用之目的而通過(guò)信托的方式由國(guó)王或政府持有。[1]之后經(jīng)過(guò)各國(guó)學(xué)者的不斷發(fā)展，公共信托理論成為環(huán)境公益訴訟重要的理論基礎(chǔ)，它不僅明確了環(huán)境這一人類賴以生存生活的要素是全體國(guó)民所共有，同時(shí)也賦予了國(guó)家代為管理和提起訴訟的權(quán)利，而國(guó)家作為一個(gè)抽象概念，其訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)必須依托檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)環(huán)境保護(hù)行政部門。

（二）“私人檢察總長(zhǎng)”理論

“私人檢察總長(zhǎng)理論”是英美法系國(guó)家環(huán)境公益訴訟原告資格確認(rèn)的重要理論基礎(chǔ)。該理論認(rèn)為：“為了遏制官吏的違法行為，經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)的公共官吏或私人團(tuán)體針對(duì)公共利益的損失可以提起訴訟。憲法不限制國(guó)會(huì)授權(quán)給誰(shuí)，無(wú)論是官吏、普通民眾還是各種團(tuán)體提起這類訴訟，即使這個(gè)訴訟目的是主張公共利益也被允許。”[2]在1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案件的判決中，法院認(rèn)為，出于對(duì)公共利益的保護(hù)，國(guó)會(huì)既可以授權(quán)一個(gè)公共官吏提起訴訟制止違法行為，如授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查，也可以授權(quán)任何人提起訴訟解決這類爭(zhēng)端，被授權(quán)的人相當(dāng)于私人檢察總長(zhǎng)。[3]在這種的支撐下，被授權(quán)的檢察總長(zhǎng)、公民或其它組織雖與利益無(wú)直接利害關(guān)系，出于維護(hù)公共利益的目的依然可以提起訴訟。

（三）環(huán)境權(quán)理論

隨著社會(huì)的發(fā)展，人類對(duì)賴以生存的自然資源的依賴與日俱增，與此同時(shí)，人類的發(fā)展給自然資源帶來(lái)的不可逆的破壞使得可供人類利用的自然資源不斷減少，為了平衡各利益主體之間使用自然資源的權(quán)利，就必須通過(guò)制度對(duì)各個(gè)主體進(jìn)行規(guī)制。1972年聯(lián)合國(guó)《人類環(huán)境宣言》第26條規(guī)定：環(huán)境權(quán)是人類的一項(xiàng)基本權(quán)利。因此，所有人均有權(quán)與損害環(huán)境利益的行為抗?fàn)帲@種抗?fàn)幖瓤梢允蔷S護(hù)私益，也可以是維護(hù)公益的。蔡守秋教授指出：“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個(gè)核心問(wèn)題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。”[4]環(huán)境公益訴訟正是環(huán)境權(quán)在實(shí)踐中的具體運(yùn)用。

二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體資格的相關(guān)規(guī)定及存在的問(wèn)題

我國(guó)法律明確對(duì)公益訴訟做出規(guī)定的即前文提及的2013年起實(shí)行的《民事訴訟法》，根據(jù)第55條的規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體或組織可以是適格的原告主體，但由于該條規(guī)定較為概括，實(shí)踐中很難認(rèn)定究竟哪些“機(jī)關(guān)、團(tuán)體或組織”是第55條規(guī)定的原告，為了配套《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，2015年起實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)“社會(huì)團(tuán)體和組織”進(jìn)行了規(guī)定，目前國(guó)內(nèi)能夠滿足該條規(guī)定提起訴訟的環(huán)保組織約三百家，2015年后由環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟數(shù)量屈指可數(shù)。而我國(guó)環(huán)保組織發(fā)展較為滯后的現(xiàn)狀需要一定時(shí)日才能改變，現(xiàn)行法律規(guī)定下的公益訴訟原告范圍較狹窄，公民沒(méi)有被納入到適格主體的范圍當(dāng)中，《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“機(jī)關(guān)”是否包括行政機(jī)關(guān)在學(xué)界也一直存在爭(zhēng)議。

三、對(duì)新《環(huán)保法》下的環(huán)境公益訴訟主體資格的建議

環(huán)境利益是社會(huì)公益和私人利益的結(jié)合體，利益主體較為廣泛，隨著社會(huì)的發(fā)展，近年來(lái)我國(guó)環(huán)境侵權(quán)案件呈上升趨勢(shì)，為了更好地保護(hù)環(huán)境利益，參考國(guó)外“放寬對(duì)原告資格的限制”的觀念，結(jié)合我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體資格的相關(guān)規(guī)定及存在的問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）將公民納入環(huán)境公益訴訟原告范圍

現(xiàn)行法律都未將公民納入環(huán)境公益訴訟原告范圍可能是基于以下幾點(diǎn)考慮：首先，賦予廣大公民環(huán)境公益訴訟主體資格可能會(huì)導(dǎo)致“濫訴”的現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)司法資源是一種浪費(fèi)；其次，由于環(huán)境公益訴訟針對(duì)的環(huán)境損害取證難度大、專業(yè)性強(qiáng)，公民個(gè)人很難進(jìn)行訴訟。然而，依據(jù)“公共信托”和“環(huán)境權(quán)”理論，公民都應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟的適格原告。公民作為社會(huì)單元的最小單位，是環(huán)境公共利益最為直接的接受者，環(huán)境保護(hù)不能僅依靠國(guó)家的行政手段，將公民納入環(huán)境公益訴訟原告范圍有利于調(diào)動(dòng)公民保護(hù)環(huán)境的積極性，對(duì)于監(jiān)督和參與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)活動(dòng)都有積極的促進(jìn)作用。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格的同時(shí)也可以進(jìn)行一些限制。美國(guó)“60日前告知義務(wù)”規(guī)定：公民應(yīng)當(dāng)在提起訴訟前通知被訴人，同時(shí)給相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的時(shí)間。[5]此舉有利于防止“濫訴”、節(jié)約司法資源。相關(guān)部門還可以對(duì)公民提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行獎(jiǎng)懲，在調(diào)動(dòng)公民參與環(huán)境公益訴訟的積極性的同時(shí)，對(duì)公民參與環(huán)境公益訴訟中的違法行為進(jìn)行打擊也有利于防止“濫訴”。

（二）完善檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體地位

2014年十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟主體地位。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，針對(duì)環(huán)境公益訴訟取證難度大等問(wèn)題可以較為方便地進(jìn)行處理，在訴訟過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)也更加專業(yè)。在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的角色可能是支持起訴的法律監(jiān)督者，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會(huì)公共利益的職能則又是訴訟的原告，建議完善我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的主體地位問(wèn)題。

（三）完善行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。”此條規(guī)定并沒(méi)有行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門是通過(guò)訴訟途徑還是訴訟以外的途徑進(jìn)行索賠。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)面對(duì)環(huán)境污染多是行使其行政職能對(duì)污染者進(jìn)行行政處罰，但對(duì)于較為嚴(yán)重的環(huán)境污染，僅依靠行政處罰的手段顯然是不夠的，如果賦予行政機(jī)關(guān)訴訟的權(quán)利能夠更好地應(yīng)對(duì)環(huán)境污染。與此同時(shí)，為了保證訴訟雙方地位平等，對(duì)參與到訴訟當(dāng)中的行政機(jī)關(guān)也必須加以一定的限制，避免行政機(jī)關(guān)消極行政給法院增加壓力。

（四）發(fā)展環(huán)保組織

根據(jù)新《環(huán)保法》對(duì)環(huán)保組織作為適格環(huán)境公益訴訟主體資格的要求，目前只有少部分環(huán)保組織可以作為原告參與到訴訟當(dāng)中去，這使得《環(huán)保法》第58條實(shí)際發(fā)揮的效用比較低。就長(zhǎng)遠(yuǎn)考量，環(huán)保組織提升自身專業(yè)水平，依法積極從事公益事業(yè)是必然的發(fā)展趨勢(shì)，長(zhǎng)此以往，不僅能夠豐富我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主體，也能夠促進(jìn)我國(guó)環(huán)保事業(yè)、公益事業(yè)的健康發(fā)展。

（五）提升公民環(huán)保意識(shí)

提升公民環(huán)保意識(shí)，有利于監(jiān)督相關(guān)機(jī)關(guān)、組織和社會(huì)團(tuán)體的環(huán)保活動(dòng)，有利于發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染并基于公益進(jìn)行維權(quán)。隨著近年來(lái)各種宣傳，我國(guó)公民越來(lái)越能夠認(rèn)識(shí)到環(huán)保的重要性，但由于環(huán)境污染損害的往往是公益而非私益，公民個(gè)人很難確切意識(shí)到該污染的嚴(yán)重性。配合將公民納入納入環(huán)境公益訴訟原告范圍的建議，提升公民環(huán)保意識(shí)也有利于公民更好地參與到環(huán)境公益訴訟當(dāng)中去，提高訴訟的效率。

注釋：

[1] Gerry Bate：Environmental Law in Australia，Butterworths，1992 third edition，P.373.

[2]王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第627-628頁(yè)

[3]余衛(wèi)釗：《環(huán)境公益訴訟原告資格研究》，昆明理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年

[4]蔡守秋：《環(huán)境權(quán)初探》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1982年第3期

[5]范軼陽(yáng)：《環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度實(shí)證分析》，山西大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015年，第17頁(yè)

參考文獻(xiàn)：

[1] Gerry Bate：Environmental Law in Australia，Butterworths，1992 third edition

[2] 王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版