我國農村土地使用權的流轉研究

從上世紀80年代后期開始，農村集體土地使用權流轉在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進了家庭聯產承包制，加快了農村經濟的發展。現在國家把農村集體土地使用權的流轉寫進多部有關法律，確立了我國農村土地流轉的法律地位。因此，有人把土地流轉比作又是一次土地革命――中國第三次土地革命。

一.土地流轉的原因

農村土地流轉的真正原因是農村生產力發展的結果。從農村實行家庭聯產承包責任制后，農村勞動生產率有了很大的提高，出現了大量的富余勞動力，農村勞動力轉移人數逐年增加，同時農業效益比較低，農民棄田打工；從另一方面看，農業發展一定的程度需要土地規模經營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應農村生產力的發展，土地流轉在一些地方悄悄興起。具體的原因如下：

（一）為解決農村的實際問題而發生土地流轉。農村承包土地經營權之所以發生大規模的流轉，在很大程度上與中國農村的現實危機有關。農產品價格持續低迷，而用在種子、化肥、農藥和灌溉用水等生產成本有增無減，使得種田效益十分低下。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農民視為“負擔”，他們不愿再種田，有的農民全家踏上進城打工、經商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機的必然選擇，在不少農村地區，這是促成承包土地經營權流轉的原始動機。

此外，非農產業和農業生產結構調整，要求土地連片集中高效；工商企業、“三資”企業介入農業開發，要求有專業化、規模化的原料生產基地與之配套。這些問題的解決導致了農村土地流轉的發生。

（二）為土地適度規模經營，提高土地效率而發生土地流轉。土地小規模的家庭經營必然導致農業固定資產利用率低，工作效率低，農業生產成本高。為了提高土地效率，必須走土地適度規模經營之路，要求土地適當集中，即通過土地使用權合理流轉使土地相對集中。國家在穩定農民長期承包土地權利的基礎上，積極倡導土地向部分高效農副產品經營行業集中。一些地區，特別是發達地區或勞動力轉移較多的地區，把土地適當集中，包給種田能手經營，取得了較多的經濟效益。可以說農業適度規模經營是近年來土地發生流轉的重要原因之一，也是未來現代化農業發展的方向。

（三）國家的政策、法律促進了農村土地流轉。國家從我國農村生產關系和生產力發展要求出發，先后出臺了允許土地流轉的政策和法律、法規，使土地流轉這一新生事物在廣大農村發展起來，特別是農村勞動力轉移較多地區和發達地區。1984年中央1號文件規定： “鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內，因無力耕地或轉自他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意由社員自找對象，協商轉包，但不能擅自改變向集體承包的內容。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。 1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權的合理流轉，要堅持自主、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓，少數確實具備條件的地方，可以在提高農業集約化程度和群眾自愿的基礎上，發展多種形式的土地適度規模經營”。新出臺的《土地承包法》第二章第五節也規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其它方式流轉……”。這些法律和政策為農村集體土地流轉提供了依據，在一定程度上引導、規范、支持和推進了農村土地流轉。

二、我國土地流轉現狀及形式

（一）農村土地流轉規模擴大，速度加快，但總體上仍處于一個較低的水平。直到 20 世紀 90 年代中期以前，農村土地流轉的發生率一直是偏低的，如在上世紀九十年代初全國僅有不到1%的農戶轉讓土地，轉讓的耕地面積僅占全部耕地的0.40%。而近年來，隨著農業結構戰略性調整、農業產業化和農村現代化建設的推進，農村土地流轉的規模不斷擴大，速度有所加快.根據 2002 年上半年由中央財經領導小組辦公室、農業部、國發中心等單位在全國部分省份的一份調查表明，我國農地流轉已初具規模。盡管如此，農村土地流轉在總體上仍處于一個較低的水平。農村土地流轉無論是在規模上，還是在速度上，都落后于農村社會經濟發展。

（二）農村土地流轉地域擴張明顯，但地區之間發展不平衡。農村土地流轉是隨著家庭聯產承包責任制的產生而產生，并隨著農業結構調整的推進而發展的。早期的農地流轉主要發生在農村二、三產業比較發達，農民非農就業和收入比較穩定的沿海發達地區和各大中城市郊區；而欠發達地區因為農民就業門路少、農民收入對土地依存度高，而較少發生農地流轉。但是，近年來農地流轉地域擴張較為明顯，呈沿海發達地區和大中城市郊區向內地由點向面全面擴展。但是，由于地區之間的社會經濟條件、農地制度實現形式、農民文化背景及地方政府偏好等的差異，致使地區之間的農地流轉表現出很大的差異。這種差異不僅體現在省際之間，即使同一省份內部地區差異也很大。 （三）農村土地流轉形式多樣化，但仍以農戶自發流轉為主。農地流轉是一個從實踐中催生的產物。不同的地區產生了不同的農地流轉形式，具體有轉包、轉讓、互換、入股、租賃等形式。從流轉主體看，可將農地流轉分為農戶自發流轉和鄉村集體組織流轉。農戶自發流轉主要采用轉包、轉讓、互換等形式，鄉村集體統一組織流轉主要采用入股、租賃等形式。農戶自發流轉是農地流轉的主體，但是，由農戶自發實現農地流轉，不僅面臨著較大的搜尋成本，而且面臨著較大的談判成本，還面臨著較大的履約成本。

三、我國土地流轉存在的問題

農村土地流轉作為家庭承包經營制度的一種行之有效的實現形式，從整體上看發展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實踐也證明了它有效地提高了土地的經濟效益，促進了農村生產力的發展，是我國農業向現代化和規模化發展的必然趨勢。但是，農村土地流轉是一種新事物，在實際運作中還存在著一些問題。

（一）存在土地強制流轉損害農民利益的現象。近年來，隨著農業產業化經營的興起和農村勞動力轉移的推進，土地使用權流轉從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農民意愿、損害農民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關系，有的把土地使用權流轉作為增加鄉村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農戶的承包地轉租給企業經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活；有的為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，并強迫農民長時間、低價出讓土地經營權。這些問題如不加以糾正，將引發許多矛盾，甚至動搖農村基本經濟制度。

（二）土地流轉機制不健全。目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態。往往相互之間的轉包、轉讓以口頭協議的形式進行，口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產生不必要的糾紛留下了隱患。口頭協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

（三）農民缺乏社會保障制約著土地流轉。在農村，土地具有社會保障和就業功能，而當前農村社會保障機制尚未形成，決定了農民不能輕易離開土地，農民把土地作為命根子來看待。認為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結構下，農民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養老。也有少數農民對土地私有化心存幻想，認為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農民變成真正的市民，現在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因為將來的后顧之憂，相當一部分農民都把土地看得十分重要，農民在從事非農產業經營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業“保險田”，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉讓出去。

（四）農村土地規模流轉難度較大。農村土地能否進行流轉，很大程度上取決于農民的就業問題能否得到解決，能否有穩定、可靠的非農收入，能否引進講信譽、有實力的業主，能否選準、選好產業發展項目。而當前農村勞動力轉移，以外出打工為主要方式，只是一些有一定文化知識和勞動技能的青壯年，其他家庭成員大多仍居住農村并從事農業生產，這部分人依靠承包地收入維持基本生活。所以，如果沒有良好的、穩定的預期經濟收益保障，很多人寧愿粗放經營，甚至不惜撂荒，也不肯進行土地流轉。

（五）缺乏土地流轉市場。由于基層流轉服務機構匱乏，導致土地流出、流入信息不靈，往往出現農戶有意轉出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉土地意向的農戶，只好將土地撂荒或簡單耕種，造成轉入轉出兩頭難，既浪費土地資源，又影響了土地資源的合理流動和優化配置。

四、促進農村土地使用權合理流轉的對策措施

在穩定家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權的合理流轉，是農業的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》要求，落實《農村土地承包法》，積極引導和規范土地流轉，不斷探索創新，促進其健康發展。

（一）在繼續穩定家庭承包經營責任制的基礎上，促進農村土地的合理流轉。十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭承包經營責任制是適合國情的有中國特色的農業發展模式，必須繼續穩定并使之進一步發展完善。具體思路是：強化集體所有權，最大限度地放活承包權和經營權。絕對不可像有些人說的土地流轉就要搞土地私有化。要將土地的使用權作為商品價格化，按照價值規律實現土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產業發展較快的地方，要改變農戶分散承包土地的經營格局，允許集體將土地調整集中連片，向社會公開發包，實現土地規模經營。

（二）土地流轉必須堅持“自愿、有償、依法、規范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉，以哪種形式流轉，應由農戶自主決定。即使鄉村操作的土地流轉，也要尊重農民意愿，不能靠行政手段強行流轉。其次，是平等協商、有償流轉的原則。土地流轉的轉包費、租金等應由農戶與受讓方或承租方平等協商確定，鄉鎮不得干預。其流轉收益應歸農戶所有，鄉鎮不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉必須嚴格遵守國家法律、法規，認真執行中央的路線方針政策。在土地流轉中，不得改變土地所有權權屬關系，不得隨意改變土地承包關系，不得擅自改變農業用途，流轉的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規范操作的原則。農村土地使用權流轉涉及多方面的利益關系，必須健全制度，嚴格程序。經管部門要組織流轉雙方簽訂土地流轉合同書，建立土地流轉臺帳，當好流轉雙方的“中間人”，讓土地流轉合法、規范。加強土地承包流轉合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

（三）建立土地流轉市場，促進農村土地正常流轉。要建立土地使用權市場，為土地流轉提供載體。建立土地流轉市場后，土地流轉不僅僅局限在本村、本鄉范圍內，還能讓外鄉、外縣甚至是外省的人來投資土地，從而打破土地流轉的地域的限制，促進農村經濟蓬勃發展。土地使用權市場是一個極其復雜而又敏感的要素市場，必須發展與規范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規范化的土地使用權市場。再次，要發展土地使用權交易中介組織，規范交易行為，減少土地流轉成本。土地使用交易是一項比較復雜的交易過程，涉及交易主體各方，這就要求相應的中介服務組織為之服務。要建立土地使用權市場信息、咨詢、預測和評估等服務系統，使服務專業化、社會化。