質詢環節的淮安實踐

周建軍

2017年4月18日，江蘇省淮安市淮安區人大常委會組織召開了一場質詢答復見面會。會上，區政府常務副區長對渣土運輸管理存在的問題作了反省和剖析，并就如何整改進行了答復。在觀看了曝光片《失控的渣土車》后，進入質詢環節，書面聯名提出質詢案的區人大常委會委員們接連發問，被質詢機關主要負責人紅了臉、出了汗。在現場公布了區大常委會對答復情況滿意度測評結果后，該區區長就如何整改和整改時限作了明確的表態發言。以質詢方式開展監督，這在淮安全市人大系統尚屬首次（詳見《人民與權力》2017年第8期《“劍指”失控的渣土車》）。

委員們何以提出質詢？緣起文明城市創建。渣土車帶泥上路、遮擋號牌、惡意違章、偷運亂倒等亂象給交通安全、環境衛生、道路管養和城市形象帶來很大的危害，廣大群眾和人大代表反響強烈，是文明城市創建的一大隱患。因此，2017年3月，淮安區9名區人大常委會委員書面聯名提出了渣土運輸管理工作質詢案。在質詢答復會上怎么才能質在關鍵處，詢在點子上？委員們用了一個月的時間集中精力通過暗訪、走訪、座談、發放調查問卷、梳理網絡輿情等方式，對渣土運輸失控問題進行了全面深入的調研。正是因為找準問題的癥結，委員們質詢起來才有底氣、有針對性。“城管局為什么沒有安排專從值守并進行巡查”“交警平時執法為什么不嚴格”這樣尖銳、辛辣的提問才能出現在質詢環節中。也正是因為這樣的質詢，才讓受質詢機關強烈感受到頭頂懸著的人大監督利劍。人大質詢給力推動、動了真格，讓各部門都積極行動起來，曾經失控的渣土運輸車輛終于被套上了“籠頭”。

從地方組織法對人大質詢的釋義來看，質詢是通過代表的個人行為實現人大監督的目的，是人大法定的監督方式之一。這是一種法律的強制行為，表現在我有所問，你必有所答，其功能主要是提出批評，敦促受質詢機關行動。整個質詢過程分為啟動、確認、答復、質詢、票決、再作答復等環節。在諸多環節中，質詢環節往往會被忽視，致使許多人以為人大質詢就是提出質詢案，受質詢機關答復，不滿意再答復這樣的粗線條監督。事實上，人大質詢案中質詢環節不可或缺。正如淮安區人大常委會主任蔣必海所說的那樣：如果說質詢是杠桿，那么被質詢的問題就是支點，選好支點才能發揮杠桿的力量。假如缺少問題質詢這一關鍵環節，整個質詢案的監督效力將會大打折扣。再則，質詢的目的是推動工作，促進民生問題解決，并非要讓受質詢機關領導因質詢而被懲戒。從這一角度來講，當面問責會讓部門壓力陡增，存在問題也會越問越明。通過當面質詢，受質詢機關領導才會增強改進工作的動力，明確下一步整改方向。正是因為有了這次實打實的“交鋒”，質詢這一人大監督的標志性動作發揮了剛性監督功效。經過幾個月的大力整治，該區逐步健全了渣土運輸管理機制，人民群眾對渣土運輸管理問題，逐漸由“吐糟”轉變為“點贊”。

制度化的文本創設并不意味著制度的長成。由于地方人民代表大會議程和會期都是事先確定好的，會期一般較短，在相當程度上排斥了其他議程的增加，客觀上限制了人大代表充分行使質詢權。況且，人代會一般一年才召開一次。閉會期間，如果人大代表認為有必要對“一府兩院”提出質詢案，也只能等到人代會的召開。到那時，一些情況早已時過境遷，質詢的質量往往大打折扣，不利于監督工作與“一府兩院”工作同步。地方人大常委會會議每兩個月至少召開一次，再加之主任會議可以隨時召集研究處理質詢案。因此，質詢這一憲法性權力要在地方性權力系統中得以落實，人大常委會組成人員提出質詢案更值得期待。當然，從文本的制度走向實證的制度場域，有很多關鍵性環節需要落實。淮安區首次質詢案的實踐意義在于豐富了質詢案啟動后的后續推進程序，為地方人大常委會如何細化監督法文本提供了有益借鑒。