水利基礎設施PPP模式的盈利框架設計研究

摘 要：文章主要通過對水利不同項目的收益特點分析，基于政府和社會資本合作模式（PPP）中的合作框架特點風險收益分配的特征，探討了各種提高PPP項目盈利能力的創新途徑，對于水利項目推廣應用PPP模式具有重要作用和指導意義。

關鍵詞：PPP；水利；盈利

水利工程作為國民經濟的基礎設施，是政府必須提供的公共產品和公共服務，水利工程的投融資既具有公益性、公共性的正外部溢出效應，同時也受到水文、地質和社會環境因素影響，征地移民多，技術要求高，具有很強的專業性。傳統水利投資模式包括國家預算內撥款、國家預算內專項資金、利用外資、債券、水利建設基金、其他投資等。吳麗萍等人分析了我國水利投資的總體發展趨勢，從建立公共財政投資穩定增長的投入機制、保障地方投入機制、利用市場融資等方面，提出未來我國水利投資的發展路徑[1]。黃忠全等人則分別從投資政策、融資政策、補償政策三個方面介紹了國外的成熟水利基礎設施投融資模式，[2]在水利領域嘗試引入政府和社會資本合作（PPP）模式，由社會資本提供公共產品或服務，是在全新視角下對水利基礎設施供給機制和投入機制的重新定義，社會資本通過收購股權或收購資產、投融資建設、經營管理或（和）按需求提供服務的方式投入水利基礎設施項目，而政府部門則以特許經營、支付可行性缺口補助或（和）政府付費的方式給予社會資本合理的回報。文章主要分析了水利基礎設施建設PPP模式的盈利機制設計，對提高水利基礎設施項目投資效率與成本管控的途徑進行了初步的探討。

1 PPP視角下的水利項目分類

根據水利工程的項目特點，水利工程一般可以分為引調水工程、水利樞紐、堤防整治等幾類。從PPP運營模式的角度，李敏對新建與存量類的水利工程適用的PPP運營模式進行了詳細的歸類[3]，而從PPP項目投資盈利的角度，水利工程又可以分為公益性和準經營性水利項目，因此需要根據項目收入的來源，對常見水利工程進行再分類。

1.1 引調水工程

引調水工程是指為滿足和改善天然水資源地域、空間分布不均的問題而進行跨流域、跨地區的引調水措施，其目的是為了解決缺水地區的資源性缺水或水質性缺水，通過可以通過供水（包括工業和生活用水）獲取經營性收入，一般屬于準經營性項目。

1.2 水利樞紐

水利樞紐是為滿足各項水利工程興利除害的目標，在河流或渠道的適宜地段修建的不同類型水工建筑物的綜合體。如果水利樞紐工程任務主要為防洪、灌溉、排澇任務則屬于公益性項目；大部分水利樞紐是以防洪為主，結合航運、發電、供水、灌溉等綜合任務，可認為是準經營性項目。

1.3 防洪排澇工程

防洪排澇工程任務主要以防洪排澇和農業灌溉，雖然項目可以收取堤圍防護費以及排水（澇）費用，具有一定的經濟效益，但從項目投資規模的角度，一般仍可以視為公益類項目。

2 水利PPP項目進行盈利模式創新的必要性

水利設施建設采用PPP模式是政府的一種新型的融資方式，項目的成功與否關鍵在于社會投資人與政府對投資回報率或目標收益率所達到的共識度，過低的投資回報率不利于社會資本積極性的發揮，甚至存在社會資本中途退出項目建設的風險；而較高的投資回報率或目標收益率將會給政府帶來沉重的財政負擔，也與當前降低地方政府負債的初衷不一致。雙方在投資回報率或目標收益率上表現出的對抗關系，違背了PPP伙伴關系的初衷。同時，對于多數需要政府付費或者給予適當補貼的水利項目（即公益性和準經營性水利項目）而言，從社會投資人的角度，在獲得項目保底收益的基礎上，如何通過盈利模式創新、發現項目新的盈利增長點也是獲得項目成功的關鍵因素。

3 水利PPP項目的盈利框架設計

3.1 多元化設計項目收入

社會投資人參與水利項目建設的可見收入主要來自貨幣收益，但政府可以從項目范圍邊界上將水利基礎設施項目周邊土地、旅游開發權讓渡給潛在社會投資人，調動投資者的積極性。以香港地鐵公司（簡稱“港鐵”）為例，港鐵的地產商業開發的收入占總收入的50%以上，高收入的顯性補貼使港鐵的服務水平、運營效率、盈利能力得到正向的激勵。在合法合規的前提下，也使社會投資人獲得較好的投資回報。

3.2 規模效應降低成本

農村的水利項目普遍存在規模偏小，分聚集度不高，單個項目投資收益較低的情況，因此在水利PPP項目中可以采用整體打包，降低單位成本的方式來進行項目的投融資。以江西省工業園區污水項目為例，為完成在2015年底前建成102個工業園區的污水處理項目的目標，地方政府整體將江西省102個工業園區的污水和固廢處理打包，通過規模化降低項目的運營成本，為潛在社會投資人增厚盈利空間。

3.3 捆綁集成穩定現金流

水利項目既有現金流入充裕的供水項目，也有現金流入不足的農業灌溉項目，甚至是沒有任何現金流入的防洪排澇工程。供排水、發電項目收益穩定，可能獲得超額收益，眾多社會資本均對此較有興趣；而防洪排澇、農村灌溉項目則對社會資本缺乏吸引力，一般常見政府付費或可行性缺口補貼來穩定項目的現金流。從模式設計的角度出發，將不同現金流的項目捆綁集成，既有利于拓寬社會資本進入的水利項目，同時也確保PPP項目不增加地方性財政支出。以國投北疆電廠PPP項目為例，項目將凈現金流出的海水淡化工程與凈現金流入的發電工程捆綁，利用發電工程的盈利彌補海淡工程的虧損，從而實現穩定的現金流。北疆電廠PPP項目的捆綁設計，從工藝上形成“電、水、鹽、材、地”的循環經濟，最終實現項目稅后投資回收期7.63年，資本金利潤率13.3%，內部收益率11.52%[4]，有效地減少財政的支出，同時也提高了項目建設效率。

4 結束語

水利基礎設施建設在中國基礎設施建設中具有非常重要的地位，目前對PPP在水利工程的實踐研究尚處于初步的理論研究，符合各方預期的盈利框架將有利于PPP模式在水利基礎設施項目投融資的推廣，也將推進我國水利設施的建設。

參考文獻

[1]吳麗萍，陳寶峰，張旺.中國水利投資的發展路徑分析[J].中國水利，2011，16.

[2]黃忠全，施國慶.國外水利投融資模式及其對我國的啟示[J].江蘇商論，2008，6.

[3]李敏.水利PPP項目運營模式選擇的適應性分析[J].人民珠江，2016，37.

[4]于海淼.天津北疆發電廠循環經濟項目可行性研究[D].天津大學，2012.

作者簡介：胡翔（1984-），男，浙江杭州人，碩士，工程師，中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，研究方向：基礎設施領域的投融資模式研究與工程經濟價值分析。

胡亮亮（1980-），男，湖北省黃石市，高級工程師，本科，中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，研究方向：水務類基礎設施的工程設計及PPP模式研究。

楊楊（1981-），男，天津人，高級工程師，本科，中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，研究方向：水利基礎設施類工程經濟測算與分析。