我國地方政府性債務風險的形成機理與控制對策研究

摘 要：自2008年我國為應對國際金融危機以來，地方政府性債務的規模逐漸增大。通過地方政府性債務融資，取得了較為明顯的經濟效益和社會效益，為我國社會經濟的發展奠定了基礎。然而，隨著規模的急劇加大，隨之而來的風險也在逐漸的增大。為了有效控制地方政府性債務風險，我國政府相繼出臺許多政策。文章通過分析我國地方政府性債務風險的形成機理，并結合當前的政策，提出具體的風險控制對策，以供相關人員參考。

關鍵詞：地方政府債務；控制；風險；對策

引言

從1997年開始，我國的地方政府性債務，隨著經濟的飛速發展，其規模也在逐漸增大。不可否認，地方政府舉債融資對于改善民生、應對危機、推動地方經濟快速發展等都起到了重要的推動作用。然而，我國部分地方政府在舉債融資的過程中，并沒有考慮到適度原則。超負荷舉債行為，將增加其債務風險。自從2014年我國新預算法出臺后，社會各界廣泛關注限額管理能否有效控制地方政府性債務的風險。2016年1月11日，我國財政部發布了《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》。該《意見》中明確，要將地方政府債務余額具體劃分為一般債務限額和專項債務限額。其中，一般債務納入一般公共預算管理；專項債務納入政府性基金預算管理。對于地方政府性債務實行分類的限額管理，有助于規范地方政府的舉債行為，禁止無序的增加債務。2016年3月30日，我國財政部發布了2015年和2016年地方政府專項債務余額情況表，說明了中央對地方政府債務公開化、透明化的重視。表中的數據顯示，2016年末我國地方政府專項債務余額限額為64801.90億元，比2015年末增加了4000億元。

1 我國地方政府性債務風險

隨著我國公用事業的快速發展，各地方政府在財務方面普遍存在缺口，為了履行公共職能、填補資金的缺口，地方政府通過舉債等有償方式進行融資。在地方政府性債務的規模逐漸增加時，就會產生地方政府性債務風險。地方政府性債務風險主要是指，當地方政府未來擁有的公共資源無法承擔未來的支出責任和義務時，會存在資不抵債、違規融資等現象，進而會影響地方政府的公信力。一旦地方政府出現無法償還現象，就會影響我國經濟與社會的穩定和發展，造成巨大的經濟損失。我國地方政府性債務風險如果按照責任和性質可以劃分為：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債，在這些債務風險中直接顯性負債需要地方政府直接償還，是最大的風險；如果按照資產負債比例可以劃分為：償債風險和流動性風險，其中流動性風險主要是由期限錯配引起的；如果按照表現形式又可以劃分：結構風險、規模風險、效率風險和外在風險。

2 我國地方政府性債務風險的形成機理

（1）受到“公共池”的影響，我國地方政府不斷的進行舉債融資。導致過度融資現象產生的主要原因包括以下兩點。其一，地方政府在舉債融資的過程中，某些地方政府因無法償還債務，最終導致其他地方政府共同承擔償還債務的責任。受此影響，個別的地方政府又會過度的舉債融資，形成惡性循環。其二，地方政府傾向于投資那些讓本地區受益，但是可用全國性財政資源進行支付的項目。受這種情況的影響，各地方政府都參與競爭這些財政資源，進而過度的舉債融資。（2）分稅制改革不完善。從1994年開始，我國進行了分稅制改革。從總體上來說，我國的分稅制改革比較成功，效果也比較明顯。但是，對于我國的地方政府而言，留下了債務風險的隱患。首先，當前我國的財政轉移支付制度并不完善。在確定主體權責方面不清晰；由于缺乏對各地區之間差異的考量，導致結構不合理。因此，未能在全國范圍內實現均等化，發揮平衡各地區財力的作用。其次，在分稅制改革的過程中，受財權上移、事權下移的影響，我國地方政府的預算外支出的增幅比較明顯，擴大了財政收支缺口。因此，地方政府為了填補財政收支缺口，只有采取舉債融資這種措施，進而不斷加大我國地方政府的債務風險。（3）政策性負債。我國的地方政府在貫徹落實中央政策的過程中，經常會面臨財政預算緊縮的情況。受此影響，地方政府會形成大量的政策性負債，這種政策性負債并不是有地方政府主動進行融資的，但是同樣會增加地方政府的償債壓力，形成債務風險。如：我國經濟轉型時期產生的政策性負債、為應對國際經濟危機而產生的政策性負債。（4）地方政府非理性投資。在我國的總投資構成中，地方政府投資占據著主體地位。有些投資項目是切實可行的，地方政府進行了充分的調查與研究。而有些投資項目卻難以獲取經濟效益和社會效益，不具有可行性，這就與地方政府的非理性投資有相關性。導致我國地方政府非理性投資的原因有以下幾點。首先，有些地方政府官員為了追求自身利益的最大化，利用“政績工程”而大量的舉債融資，增加債務風險。其次，部分地方政府為了追求社會福利的最大化，在進行項目投資時，沒有深入的調研與論證，缺乏可行性分析。

3 控制我國地方政府性債務風險的相關對策

（1）完善我國法律法規體系。首先，構建地方政府信用評級體系。在建立地方政府信用評級體系中，需要構建償債能力的評估監測機制，以及對負債投資項目的監督機制。與此同時，還應當金融機構一定的權利，保證金融機構劃分地方政府信用等級時，能夠體現出獨立性、客觀性、公正性，確保我國地方政府信用評級體系存在的現實意義。其次，構建風險分擔機制。通過明確地方政府“償債”事權，能夠有效避免各級地方政府轉嫁風險責任，最大程度上降低“公共池”對地方政府舉債行為的影響。最后，完善績效考評制度。最大限度地遏制部分地方政府官員過度舉債融資，缺乏長期規劃的投資“政績工程”行為。（2）明確我國地方政府的財權與事權。首先，可以賦予其相對獨立的稅權征管制度和稅收體系，明確我國地方政府的財權。當我國的地方政府擁有穩定的收入來源時，可以縮小地方政府的財政收支缺口，有能力履行地方政府職能。其次，應明確劃分我國地方政府與市場之間的界線，將我國地方政府的職能定性為公共服務。這樣可以相對減輕其在社會福利方面的費用支出壓力，減少其償債壓力，降低我國地方政府性債務風險。（3）為了控制我國地方政府性債務風險，還應發揮國家審計的“免疫系統”功能。通過對地方政府性債務進行全過程監督，提出能夠有效防范和化解風險的相關對策。（4）為了有效避免我國部分地方政府的非理性投資，獲得更多的經濟效益和社會效益，還應當完善的項目投資可行性評估體系。只有對投資項目進行充分的調查與分析，才能清楚該項目可能面臨的投資風險，判斷該項目是否能夠值得投資。同時，構建合理的評估模型，有助于量化項目投資的效益和風險，讓我國的地方政府在投資的過程中做出正確的判斷，減低投資風險，進而降低債務風險。

4 結束語

我國的地方政府性債務在經濟飛速發展的過程中，其規模也在逐漸增大，部分地方政府在舉債融資時，甚至還存在超負荷舉債現象，這些都加劇了地方政府性債務的風險。其債務風險的形成主要有以下幾方面的原因：“公共池”問題、分稅制改革不完善、政策性負債以及地方政府非理性投資。為了有效降低我國的地方政府性債務風險，應當完善我國法律法規體系、明確我國地方政府的財權與事權、發揮國家審計“免疫系統”功能以及完善項目投資可行性評估體系。

參考文獻

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