戶籍制度改革視角下農村宅基地退出機制探討

幸　琴，王　煜

（四川農業大學 管理學院，成都 611130）

戶籍制度改革視角下農村宅基地退出機制探討

幸琴，王煜

（四川農業大學 管理學院，成都 611130）

在戶籍制度改革背景下，不斷引導農民自愿有償地完成農村空閑宅基地的退出，對于提升農村土地利用效率，推進新型城鎮化的進程具有非常重大的意義。隨著戶籍制度的不斷改革，城鄉的二元結構正在逐漸削弱，不少農戶隨著新型城鎮化的進程逐漸進城落戶，從而導致農村原有宅基地閑置甚至荒廢。目前，我國農村具備退出條件的農戶越來越多，但是自愿退出的卻很少。其根本原因是我國不完善的農村宅基地退出機制及低標補償機制，無法對無償取得和無限期使用的農村宅基地退出造成壓力。本文通過對現階段我國農村宅基地退出現狀的分析，探究在戶籍制度改革下如何完成農村宅基地的有效退出，從而為農村宅基地的退出實踐提供建議和策略。

戶籍制度；農村宅基地；退出機制

隨著戶籍制度改革的推進和實施，農村宅基地的退出機制和有效利用成為了土地改革面對的一大難題。如何引導農民自愿有序地開展農村宅基地的退出工作，從而盤活土地資源、統籌城鄉發展，加快人口城鎮化進程是學界普遍思考的問題。但是面對著我國不同發展水平的區域經濟，不同的城鄉人口結構和城鎮化的進程，在全國范圍內開展統一的農村宅基地退出機制沒有可操作性。我國對于農村農民宅基地實行的是無償、無限期使用制度，這對于維護農民的生存權，維護農村的穩定起到了非常重要的作用，但是在執行的過程中缺少監管和約束，致使農村地區出現了“一戶多宅”的現象發生，違背了土地集約節約利用的原則。所以，在戶籍制度的改革下，完善農村宅基地的退出機制，不僅可以推進我國的城鎮化進程，更能提高我國土地利用率，維護社會穩定。

1　戶籍制度改革下現階段農村宅基地退出存在的問題

1.1農村宅基地退出機制不完善

制定農村宅基地退出機制是一個非常復雜的過程，涉及農民的根本經濟利益，從土地接受、估價、補償和監督都需要牽扯到土地的所有權人、使用權人、補償義務人、監督人等多個主體，同時還需要第三方機構的參與和服務。我國目前農村宅基地退出情況不樂觀，主要原因在于沒有一個完善系統的農村宅基地退出機制，沒有打通“進出”渠道。雖然不少省份已經出臺了相關的意見和政策，但是基層工作人員在執行的過程中貫徹不到位，監督不徹底。不完善的農村宅基地退出機制導致我國宅基地退出步履維艱，困難重重。

1.2符合退出條件的農戶增多

隨著我國城鎮化進程的加快，大量的農民開始放棄務農，進城打工甚至買房落戶，致使農村居住人口銳減、農村的原有房屋空閑廢置，這就意味著在戶籍改革制度下符合農村宅基地退出機制的農戶數量增多。根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，宅基地的使用是無償取得和“一戶一宅 ”，只要具有農村集體組織成員的身份且無宅基地，就可以申請獲取一定面積的宅基地，且是無償使用，沒有年限，大大降低了農戶申請宅基地的門檻。故此難以對農村宅基地退出形成壓力。

1.3農村宅基地退出意愿不強

農村宅基地退出實施的另一大障礙是農民對于宅基地的退出意愿不強，除了抱著“無償使用，不占白不占”的心理因素之外，還在于在我國目前的法律中，沒有關于農戶退出宅基地是否能夠獲得相應的補償以及如何補償的具體規定。目前，我國大多數省份采用的是現金獎勵的方式，即對于那些主動退出依法取得使用權的宅基地農戶，由政府或者農村集體組織給予一定的現金獎勵。但是在實施的過程中，由于資金的落實效果不明顯，且大多數農戶認為現金獎勵的金額過低，與原本的心理預期差距太遠，因此，難以起到一定激勵作用。而城鄉戶籍制度的差別，嚴重影響著農戶宅基地退出意愿。農村宅基地的使用權的復雜功能也使農戶不愿意主動退出，農村宅基地不僅僅是農戶身份的象征，更是一種固定資產，能夠為農戶帶來一定的財產收益，更承擔著社會保障的功能。

2　促使農戶退出宅基地的策略

2.1建立健全農村宅基地退出機制

在戶籍制度改革的背景下，促使農戶自覺退出宅基地的首要策略就是要建立健全的農村宅基地退出機制。各省市要根據自己地區發展的實際情況，因地制宜地建立符合當地農民意愿和需求的退出機制。同時要穩妥推進宅基地退出改革，采取先試點后推廣的模式，不能違背農民意愿，堅持改革三條“底線”。明確宅基地退出過程中所涉及的環節和主體，把農村集體經濟組織當成宅基地的所有人，且是退出宅基地的接收人和直接補償的義務人，也是和不愿意主動退出的農民進行交涉的直接提請人。其次，要建立農村宅基地的退出平臺，通過對宅基地的化零為整，集中管理可以退出宅基地的農戶信息。最后，要建立合理的補償機制，通過現金補償、住房補貼等多樣形式，創新性地根據農戶需求進行補償，充分確保其公平性。

2.2完善宅基地的用益物權

宅基地的用益物權指的是農戶在一定時期內對宅基地進行占有、使用和收益的權利，目前，我國相關法律明確規定將宅基地使用權規定為一種用益物權。但由于對是否應該享受收益未有明確的規定，從而使宅基地難以形成一定的財產價值，再加上低標準的補償制度，使農戶退出宅基地的積極性不高。因此，在實現宅基地使用權功能轉型的同時，也要完善宅基地的用益物權。首先，需要回歸宅基地使用人享受的收益權。宅基地的收益權是以收益為目的，隨著我國城鎮社會保障體系的建立，宅基地使用權的經濟功能進一步回歸，這時候理應恢復我國農村地區宅基地使用權的收益權。其次，宅基地使用權人享有處分權，即變更、轉讓房屋的權利，我國相關法律規定，宅基地使用權人不能享有宅基地的處分權，但是可以享有對宅基地使用權的處分權，政府應該允許宅基地使用人就宅基地的使用權處分給他人而獲得收益。在農村，土地和房屋是農民的主要財產，加強農村對于宅基地的用益物權，可以真正讓農戶擁有現有的宅基地住宅的使用權以及財產價值，不僅可以增加農民的財產收入，而且能夠為農民在城市立足提供經濟基礎。最后，加強宅基地農戶的收益權，還可以為宅基地退出機制提供一定的參考標準，解決農民宅基地退出的后顧之憂。

2.3統籌城鄉社會發展保障

城鄉的二元戶籍制度和二元經濟結構，讓農民進入城市的障礙越來越多，特別是在城鎮化進程中，出現了農民在城市生活，但是戶籍仍在鄉村的現象，造成農村留守兒童增多，農民工務工子女上學困難的現象，從而致使農民不愿意主動退出宅基地。因此，要促進農戶自覺退出宅基地，就需要不斷統籌城鄉社會發展保障，提高農村的社會保障水平，保證農戶在宅基地退出之后可以在城市穩定生活。具體來說：一是要通過各種保障措施的落實來代替宅基地的使用權的社會保障功能；二是要逐漸消除城鄉居民社會保障之間的差異；三是積極推進我國城鄉一體化的發展進程。另外，我國現行的戶籍制度跟入學、住房、養老等各項權利都直接掛鉤，嚴重制約著農村宅基地的社保功能向資產功能的轉化，直接影響著農戶宅基地退出意愿，所以要想順利實施農村宅基地的退出，就必須加大對戶籍制度的改革力度，讓戶籍制度和社保制度相互協調，通過城市住房補貼、福利補貼等社會保障的形式對農戶進行補償。

3　結 語

農村宅基地退出機制的建立是一項長期而艱巨的任務，需要國家相關部門根據我國農村發展和城鎮化進程的實際狀況，建立完善的農村宅基地退出機制，加強宅基地用戶的用益物權，統籌城鄉社會發展保障。只有這樣，才能充分激發農戶的退出意愿，實現農村閑置宅基地的集約節約利用。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.160

D631.42；F301.3

A

1673-0194（2016）14-0219-02

2016-06-12