中國土地流轉的現狀研究與政策建議

劉思語

中國土地流轉的現狀研究與政策建議

劉思語

土地流轉對于實現農業產業化、解放勞動力以及增加農民收入有重要意義，但由于當前社會保障不完善、農民就業方式轉變不靈活以及基層政府服務不到位等因素，其在流轉規模、流轉監督機制和定價機制等方面存在問題，本文針對存在的這些問題提出相關政策建議。

農村土地聯產承包責任制改革以來，隨著計劃生育的實施以及改革開放的不斷深入，農村家庭人口和經濟收入渠道發生了明顯變化，激發了農民土地流轉的內在需求。我國從上世紀80年代出現了農戶之間自發的土地流轉現象。隨著我國農村土地制度的不斷改革與創新，每戶農民都擁有了所承包土地的使用權和流轉權。農村土地流轉對于國家發展和農民發展都有重要意義，而現實中卻存在各種限制因素，使其發展在一定程度上受限，土地流轉的現狀不盡理想。探究、分析其現狀并為其發展提供建議，對于重新審視與理解我國的土地流轉事業具有重要的意義。

土地流轉的意義

提高農業機械化水平。在農村，由于聯產承包責任制的施行，土地按照農戶為單位分散管理。管理水平參差不齊，加之每個農戶的土地零星分布，這些問題制約了農業機械化的推廣和農業結構的調整，但實現土地自由流轉后都可迎刃而解。少則十幾畝、幾十畝，多則幾百畝、上千畝的土地得以大規模整合，便于實施大規模機械化種植。而農村土地的規模化種植、集約化經營必將大大降低生產成本，增加土地的經濟產出。

釋放農村勞動力潛力。家庭聯產承包責任制實行以來，農作物的收成是農戶的主要經濟來源，但原始的耕種方式需要大量的勞動投入，大量勞動力被束縛在農田里。土地流轉后，大型農業機械的使用，打破了“面朝黃土背朝天”的耕種模式。大規模的生產基地，先進的現代技術，使大批的勞動力在很大程度上得以解放。

推動我國城鎮化建設。土地流轉后，釋放出大量的農村勞動力潛力，農民對職業的選擇有了更大的自主權。大量務工農民融合到城鎮發展中，為城鎮建設提供了更多的勞動力支持，勢必促進我國城鎮化建設。從這個角度看實行土地流轉完全符合我國工業化和城鎮化建設的需求。

增加我國農民的收入。土地流轉后，留在農村的人可以通過擴大土地經營規模，使用先進的現代技術，降低耕種成本，增加經營收入；離開土地的農民在務工經商收入之外，又能通過土地流轉得到一定的經濟補償。

中國土地流轉的現狀

土地流轉方式。隨著經濟的發展，農戶逐漸接受并積極地嘗試土地流轉這種新型模式。各地政府因勢利導，促使土地流轉面積不斷擴大。大規模的土地面積得到了種植大戶、經營大戶以及龍頭企業、專業合作社的青睞。他們獨自經營或者強強聯合，創造出專業合作社經營、龍頭企業直接經營、種植大戶或經營大戶規模種植、以及“龍頭企業+合作社”多種經營方式。

土地流轉存在的問題。目前，國家制定推行了一系列有利于土地流轉的政策，而且隨著第三產業的發展，農戶對耕種土地之外的其他就業方式也開始形成規模，土地流轉速度有所加快，市場活躍度也有所提高，并且取得了一定的經濟效益，為給農村經濟發展注入了新鮮血液，但從整體發展上看，仍存在一些問題。

土地流轉范圍普遍偏低，各省市之間顯現出較大的差異：

在農村土地承包中，每家農戶的土地常以地塊好壞搭配，按比例進行分配，這使得每家的土地零星分布在鄉村不同的區域，這樣就容易造成土地使用者想要整合土地，需要和更多的農戶打交道，為土地流轉帶來更高的時間成本；同時也提高了協商的難度，個別農戶的異議就可能使整個流轉方案失敗。所以，目前土地流轉率仍舊偏低，尚未形成規模化發展態勢。

土地流轉重點在農戶與農戶之間進行，大規模土地流轉比重偏低：

現階段，在我國農村地區，特別是一些偏遠地區，土地流轉市場還比較封閉，同時在農戶身上還有根深蒂固的“土地就是命根子”的思想，他們不愿意將土地流轉給陌生人，更愿意嘗試的是熟悉農戶之間進行的轉包、出租、互換和轉讓等傳統的流轉方式。這就造成大規模土地流轉比重偏低的問題，使土地流轉并沒有發揮真正的效應。

土地流轉監督機制不完善，土地承包人破壞性開發現象屢見不鮮：

少數地方政府為了利益，在招商引資過程中，并沒有理性考察鑒定投資者的真實意圖，在與客商簽訂土地包租合同時，對于商家使用土地的用途并沒有加以明確，投機取巧的商家為獲取短期內最大利益，棄農戶利益于不顧，對土地進行破壞性開發，甚至私自改變土地用途，在耕地上建造工廠用房或其他建筑。這容易造成土地流轉到期后難以收回；即便能夠如期收回，面對破壞嚴重的土地，農民也很難耕種。

土地流轉價格評估機制不完善，錯誤的定價降低了農民土地流轉的意愿：

合理的土地流轉價格對保護農民利益、促進農村土地流轉市場的健康發展占據著十分重要的作用。由于當前土地流轉還未形成規模，在農村的覆蓋面還較低，我國很多鄉鎮并沒有相應的管理機構以及配套措施，缺乏對農村土地流轉的服務和管理。在土地流轉的市場運行機制尚不完善的情況下，難以為土地準確定價。錯誤的定價在很大程度上降低了農民進行土地流轉的意愿。

限制土地流轉的負面因素

農村勞動力轉變就業方式不充分，農民流轉土地的條件不具備。擺脫了土地束縛的農民勢必要尋求新的職業，但經驗不足、能力欠缺以及配套政策缺失等各方面原因導致一部分離開土地的農民沒能尋求到理想的生活方式，這部分農民將大部分回到農村。在他們的“現身說法”下，有意流轉土地的農民會因顧忌重重而不敢將自己的土地流轉出去。

農村社會保障不健全，農民流轉土地的信心不足。目前，我國農村地區還有相當一部分年老體弱的農民。雖然多項惠農政策的實施為農村提供了更廣闊的前景，但與城市享有的各項保障相比，我國農村社會保障體系還不夠健全。當前針對農村的社會保障主要有新農合和新農保，其他如農村低保等社會救濟方式覆蓋人群較少，并且在實施過程中有很大的隨意性。社會保障的欠缺，往往讓農民，特別是一些年老體弱的農民在面對重大疾病帶來的高昂醫療費用時束手無措。土地對于農民而言兼具經濟價值與保障價值。土地作為不動產，是農民的最后一道防線，在某種程度上代替保險的作用，減少農民面對可能的變故時的不確定風險。

部分基層政府不以農民為重，農民利益遭受損害。在土地流轉市場運轉機制完善的前提下，流轉雙方理應處于公平的地位。但由于經濟落后，法律意識淡薄，農民往往在交易過程中處于弱勢地位。有些基層政府受政績和考核影響，或迫于人情或上級壓力，在以村集體為單位的土地流轉過程中，不以農民利益為出發點，忽視農民的主體地位，有所偏向；或者把農民應得的收益，以各種理由進行截留、挪用，在很大程度上侵害了農民的合法權益。

針對土地流轉問題的政策建議

加強政府指導，確保農村勞動力充分就業。對于土地流轉后，離開土地耕種的剩余勞動力要有妥善的轉移。要想解決他們的后顧之憂，長久之計應是對農民身份的轉變，而不僅僅是以農民工的身份轉移。要想讓農民融入城市，就要實現由農民向市民身份的轉變，讓他們享受到與城鎮居民同等的勞動報酬。同時在子女教育、房屋購置、醫療保障等一系列問題上與居民享有同等的待遇。

加強社會保障，解除農民后顧之憂。基層政府成立專門的土地流轉機構，服務管理土地流轉后續相關事宜。把這部分離開農村的農民所擁有的土地經營權集中起來，出租、出讓給種植大戶、經營大戶或龍頭企業、專業合作社等規模經營者，把這部分收入，作為支付進城農民的社會保障費用。經濟發展好的地方還可拿出財政收入進行鼓勵性補貼，依據土地流轉面積、期限對農戶進行不同標準的補助，并將他們納入城鎮社會保障體系。

構建服務平臺，增強市場調控機制。目前，絕大部分的土地流轉還沒有形成一個有序的狀態，土地轉出及轉入的過程中，人為的增加了很多中間環節。這些中間環節的損耗使流轉的效率變低，大大增加了土地流轉的交易成本，使雙方利益受損。建議政府加強指導，構建一個信息齊全，運行高效、操作簡便的土地流轉服務平臺。在構建平臺時，政府可以利用成熟的“互聯網+”技術，并借鑒其他平臺的成功經驗，本著“公開、公正、透明”的原則，及時把土地流轉信息，匯總到交易平臺上統一發布，依靠市場調控來進行土地流轉。

土地流轉是農村經濟發展的必然產物。促進其發展需要政府的指導和服務，通過市場調控逐漸使這一事物走向成熟；而對于農民而言，需要讓其充分認識到土地流轉是一件利國利民的好事情，于國可以擴大土地規模，有助于實現建設現代化農業，于民可以大幅提高農民的收入。但土地流轉是不會一蹴而就的，在發展過程中，農民根深蒂固的土地情結，不夠充分的社會保障等問題都制約著進程的發展。所以我們要在充分尊重市場規律的前提下，做好兩方面工作：一是引導，確保土地流轉少行彎路；二是服務，做好土地流轉服務平臺、土地流轉糾紛調解等服務工作。真正讓農民受益，促進經濟發展。

（作者單位：山東省萊蕪市第一中學）