新《預算法》背景下對高等院校預算管理的思考與建議

于蘇欣

（中國人民公安大學 計劃財務處，北京 100038）

新《預算法》背景下對高等院校預算管理的思考與建議

于蘇欣

（中國人民公安大學 計劃財務處，北京 100038）

中央推進供給側結構性改革，在預算管理方面提出了更高標準。作為高等院校，要積極順應潮流。本文以2015年1月初正式實行的新《中華人民共和國預算法》為切入點，通過分析“新”在何處，結合當前高校在預算管理過程中存在的各項不足，對其在該方面工作中為適應新《中華人民共和國預算法》應采取何種措施提出建議。

新《預算法》；高等院校；預算管理

2004年，我國啟動《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）的修訂，歷時十載，至2014年8月末，新法草案才經過第四次審核并通過，于2015年元旦開始正式實施。新《預算法》的制度更規范、全面、科學和公開透明，它的實施是高等院校財務預算管理改革的重要契機。2015年底中央提出加強供給側結構性改革，在預算管理工作方面，提高整體質量和績效尤為重要。新法頒布實施的同時強調預算公開透明化和績效考核的重要性。高校需要根據新《預算法》的新規定、新要求，建立健全預算管理制度，細化編制等各處環節，加快執行進度，提高工作效率，重視績效考核的作用，進而實現高等院校在預算管理工作方面的全面性、合理性和科學性，滿足供給側改革需求。

1　新《預算法》“新”在何處

1.1預算口徑全面化

新《預算法》提出政府的預算應該包含所有收入與支出，這里強調“所有”，即不應出現預算之外的收支。預算包括四大類，即一般的公用預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。這四類預算必須保證自身自成系統及互相不受干預與限制。新法對預算口徑全面化的新要求，對于健全和完善相關制度具有積極意義，能夠發揮預算在管控方面的作用，可以約束各項經濟活動。

1.2預算編制精細化

新《預算法》提出各級預算支出應當按功能和經濟性質分類編制。我國預算中收與支是存在兩套編制體系的，也就是按照功能與經濟性質進行區分的體系。按照舊法規定，財政預算公開普遍選擇功能分類，新法增加了經濟性質分類。如一般公共預算支出，按功能分類應編列到項，基本支出部分按照經濟性質分類，應編列到款。兩套體系的并用，一定程度上加大了預算編制的難度，但也能促進預算編制更加精細化，從而使預算編制朝立體化、科學化方向發展。

1.3預算公開透明化

新《預算法》第一條即要求形成并完善一個有制度約束、透明度高、接受監督的相關體制，這一規定大大提高了透明這一準則的法律地位，也實現了將權力關在籠子里、放在陽光下。新法關于信息公布時限也提出了嚴格規定，明確了要將包括預算全過程、實際操作情況、制作相關報表等在內的一系列工作，在得到批準后20個工作日內由相關財政單位向大眾進行公開告知。同時，新法在公布的信息內容上有了更加全面細致的要求，除上述內容外，還包括部門預算、相關部門實際經費的具體安排、單位采購等。

1.4跨年度預算平衡機制

為符合當前國際國內經濟發展的大趨勢以及國家在整體調配方面的需求，新法提出了地方政府要形成年際之間的收支預算穩定體制。預算編制不再局限于單一年度，如一些項目需要多年才能完成，如果要求資金在一年內花完，可能不經濟，跨年度預算就能解決這一問題，項目資金就能夠更加科學合理地分配和使用。建立跨年度預算平衡機制，編制3年滾動預算、中期預算和長期預算，使支出安排更長遠、更具系統性，充分利用資金，避免浪費，從而滿足預算管理要求。

2　高校預算管理存在的問題

2.1預算編制全面性、精確性不足

預算編制要包含高等院校全年的全部收支資金。高校資金來源多樣，主要有國家的財政投入、自身收入、利息及其他形式的收入，有些收入并未納入高校預算編制的內容，加上結轉結余資金、事業基金、專用基金和往來應收款，增加了尋租的可能性。如最常規的財政補助收入，由于高校財政撥款下達時間晚于預算編制時間，時間上的偏差導致預算編制不夠精確，追加、調整現象時有發生。如財政修購項目預算，由于執行進度和結算審核時間要求不明確，預算編制比較粗糙，未細化到經濟分類，往往跨年度后很難按照原預算執行。再如資金來源于政府或企業的縱向、橫向科研課題收入，由于資金撥付時間、項目執行進度和結項時間等要求的不確定性，也導致預算編制不全面、不精確。支出預算也存在不夠全面、精確的問題。一般情況下，支出預算在編制時，無法做到明確所有費用類別的開支標準和范圍，且依據不充分，導致支出預算編制不全面、不精確。

2.2預算編制方法不夠合理性，各部門缺乏配合

高校預算編制方式目前普遍使用增量預算法，這一方式簡單、易操作，主要將上年預算數據作為基準，著重分析需要增加部分，缺乏論證和依據。試想，按照此方法，上年編制不合理的預算，在本年也無法得到改進。這樣不可避免地會導致資源浪費，難以取得最大化的經濟效益。高校中目前有一個錯誤的意識，這種意識中預算工作只是財務部門的職責，跟其他部門無關。事實上，收和支都是大家的事情，特別是支，各部門收了什么錢，需要怎么花，花多少，這些問題只有各部門自己最清楚，財務人員的認識是理論上的和局限的。這些問題在預算編制時，只有各部門與財務充分交流和溝通，才能編制出符合實際、合理和有效益的收支預算。

2.3預算執行緩慢，年底突擊花錢

預算執行是預算管理過程中的關鍵環節，對年終決算報告產生直接影響。高校部門預算申請時間一般為上年6月份，完成“一下”“二上”“二下”批復程序后，預算指標下達時間通常到次年3月份，時間跨度大，不確定因素多，直接影響預算執行進度。高校各預算執行部門普遍對預算執行不夠重視，預算指標下達后，對什么時候執行，怎么執行等問題缺乏思考和規劃。預算申請需根據本部門教學和管理要求進行，而預算執行需各部門制訂詳細的執行計劃，并充分考慮經濟效益。在預算執行數據方面，除財務部門外，各部門主要由負責人及財務聯絡員掌握，只有在需要用款時才會關注是否有可用資金，對預算執行進度很少關注，缺乏責任意識。再加上高校使用增量預算方法編制預算，有些年執行率低且效益差的預算資金，在下一年度仍繼續申請，各部門與財務之間缺乏反饋，導致資金浪費。高校財政修購項目和基本科研經費等，普遍出現前松后緊的情況，年底突擊花錢，有些項目連續結轉3年以上都未執行完畢，預算執行缺乏剛性，嚴重影響資金使用效益，無法達到預期效果。

2.4缺乏預算績效考核機制

預算績效考核是高校預算管理工作的重要內容，是對預算編制合理性及預算執行結果好壞的檢驗。目前高校預算管理普遍局限于編制和執行環節，沒有形成完整的預算評價體系，缺乏預算績效考核機制。沒有評價和考核，就不好管理和控制資金支出，沒有績效考核機制的約束，就不可避免會產生資金的浪費。預算編制要參考績效評價結果，如果不對資金使用效益進行考核，就無法考證預算編制是否合理。高校目前沒有建立一套完善的績效評價指標體系，沒有將預算評價和考核貫穿到預算工作的各個環節，難以激勵資金使用部門充分利用資金，監督資金使用效益。

2.5預算不公開、不透明

從傳統觀念來看，預算是保密的，一般不對外公開。高校財務一般不對外公開財務和預決算信息。預算下達后不進行公示，每個部門只有少數人了解預算情況，致使教職工對預算不了解，預算意識薄弱，這樣就無從構建監督機制，預算執行動力不足。預算信息不公開、不透明，預算工作無法做到全員參與，預算編制無法做到科學、合理、全面。教職工對預算工作不理解，預算執行意識薄弱，無法保證執行率。無人監督，就無法保證預算績效。

3　高校應對新《預算法》的有效策略

3.1完善預算管理制度體系，實現全面預算管理

新《預算法》為高等院校的相關工作制定了諸多更高的標準，高等院校要應對這些變化，首先必須完善預算管理體系，重新梳理預算管理流程，從預算編制、審查、執行、監督、調整、決算分析到績效考核，把新《預算法》的新理念融入其中，包括全口徑預算和跨年度預算平衡機制等，指導新的預算工作。新的預算管理制度應把學校所有的收支都放到編制范圍之內，應包括當年政府撥款收入、科研收入、事業收入、附屬單位上繳收入、利息收入和其他收入等及其所應發生的支出。預算年度也需進一步延長，針對跨年度的結轉結余資金、事業基金、往來應收應付款等也需納入預算編制范圍，跨年度統籌安排，這樣才能實現全面預算管理，建立跨年度預算平衡機制。

3.2加強預算管理，使會計核算精細化

新《預算法》對預算的精細化作了詳細規定，高校預算應按照功能分類和經濟性質分類詳細編制、執行和調整預算。這就對高校會計核算的精細化提出了更高要求。預算越細化，就越能約束高校的經濟行為。預算收入根據部門、預算管理類型、功能分類、經濟分類、預算來源和項目類別等編制，對于支出，按照《政府支出分類科目》明細核算，提升預算工作精細化。在會計核算的過程中，規范科目類別，同時利用項目類別、功能分類、經濟分類、資金性質及預算來源等輔助核算，結合完備的月度和年度結轉結余方案，達到預算和決算口徑一致，方便進行預算執行結果分析和績效考核等后續工作。預算管理及會計核算的精細化，能更全面、精準、立體地反映高校財務信息。

3.3改進預算編制方法，加深部門間配合

新《預算法》的出臺，決定著高等院校過去使用的增量預算法已經不能適應當下工作的需求。高等院校應該建立專項的預算操作部門，如工作小組等，對相關工作進行統籌安排，明確各部門的權責，依據完善管理制度和編制流程，依據對歷年數據進行分析，進一步根據實際情況進行預算編制。新《預算法》下編制預算，應摒除過去單純參考上年數據的增量預算法，消除預算編制的隨意性，明確劃分預算部門職權，專項小組承擔審查、調整等工作。高等院校要立足于部門教學和管理要求提出合理方案。充分調動全校資源，上到校黨委會，下到預算工作小組、財務部門和具體預算執行部門，充分配合，保證預算工作有效進行，提高資金使用效益。

3.4重視預算執行，建立預算績效考核機制

新《預算法》反復說明“績效”不可替代的作用，所以高等院校必須重視。高等院校的資金大部分都是靠國家撥款，用于培養人才與科學研究等。由于資金具有有限性，所以預算需遵循顧全大局、確保重點、盡量節儉的分配準則，確?；A和項目資金得到優先安排。為保證資金分配得到最優收益，定期監測工作進程與必要的考核績效是很有必要的。在執行進度方面，分析預算執行結果與預算編制的一致性，按月或者按季度統計各項目資金使用率并進行對比分析。在預算績效方面，高校需建立一套完備的考核指標體系，如按照不同時點，對收入支出預算完成率、固定資產增長率、科研成果轉化率等對比分析，設定標準，并結合往年數據進行評估。利用評估結果，結合項目和部門類別，作為下一年預算審查的參考。

3.5遵循預算公開透明原則，接受社會監督

新《預算法》進一步提高了公開透明原則的法律地位，高校必須轉變觀念，對外披露財務信息及相關運行情況。高校預算公開透明化是指依法將預算、相關調整及最后的操作、決算報表向社會公開。在預算得到批準后，財務部門要在法定期限內對外公示，接受外界監督。高校資金主要有財政撥款和利用自身資源獲取的其他資金，高校有義務向社會公開資金來源、支出用途、執行結果和績效考核情況。高校預算公開透明化能使今后的工作更加全面精細，增強工作人員操作過程中的責任意識，重視預算績效考核結果，提高財務決算報告水平，有助于高校預算工作處于良性循環狀態。

主要參考文獻

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