公共決策中公民參與機制研究
——以合肥市力推政務公開為視角

孫 瑾，楊曉萍，李 鳳，艾合塔古麗·亞勒洪

（新疆農(nóng)業(yè)大學，新疆 烏魯木齊 830052）

公共決策中公民參與機制研究
——以合肥市力推政務公開為視角

孫 瑾，楊曉萍，李 鳳，艾合塔古麗·亞勒洪

（新疆農(nóng)業(yè)大學，新疆 烏魯木齊 830052）

公共決策是指公共組織在管理社會公共事務過程中所做出的決定。有效的公民參與是公民與決策者之間的良性互動，同時也為公共決策的質(zhì)量提供了保障。以合肥市力推政務公開為視角，探索現(xiàn)階段合肥市政務公開與公民參與的現(xiàn)狀以及方式與程序，通過分析政府推行政務公開中存在的公民參與意識不強，各部門信息公開狀況不平衡和缺乏完善的法律保障等問題，提出了完善政府政務公開中市民參與機制的有效措施。政府應該轉(zhuǎn)變公民的參與理念，壯大非政府組織的力量；規(guī)范政務公開的法律法規(guī)，建立責任追究制度；加強政務公開的廣度與深度，大幅提高行政能力。

公共決策；公民參與；政務公開

一、引言

信息技術(shù)的發(fā)展推動了信息的傳播速度，促進了政府與公民之間的互動，使得公民更便捷地獲得政府活動的相關(guān)信息并參與其中給予反饋意見，公民參與成為了公共決策制定中的重要組成部分[1]。在我國，公民參與機制是公民在政府領(lǐng)導下參與到政府決策中的過程，公民參與機制是我國現(xiàn)代民主政治的客觀表現(xiàn)，越來越多的公民參與實踐表明有效的公民參與提高了公共決策的科學性與可行性。

為了讓公眾進一步掌握政府決策與政務活動，政府大力推進政務公開工作，落實了公民的知情權(quán)，參與權(quán)，監(jiān)督權(quán)，提高了公民參與度，推進了民主政治的發(fā)展[2]。當前，政府制定公共決策的方式已與以往大不相同，公民參與被作為公共決策的制定與執(zhí)行過程中極為重要的組成部分，它在政府決策與公民之間架起了一座相互溝通的橋梁，決策者不再是“閉門造車”，脫離實際，他們從幕后走出來傾聽民眾的意見，解答民眾的困惑。對公民而言，公民參與能使民眾從維護自身群體利益出發(fā)，提出相關(guān)問題的訴求，他們有機會對那些關(guān)系到他們生活的公共決策產(chǎn)生影響，并在社會管理中發(fā)揮作用。

二、合肥市政務公開與公民參與現(xiàn)狀

自2008年以來，合肥市以增強政府公信力為目標，市政府大力推進政務公開工作，為保障政務公開有章可循，有法可依，合肥市政府貫徹落實了《政府信息公開條例》，有力地促進了依法行政。

合肥市政府力圖將政務公開工作作為民主執(zhí)政，科學執(zhí)政和積極引導公民參政議政的重要途徑，積極開設(shè)了多種形式的公民參與平臺[3]。由政府主導的合肥市政府信息公開網(wǎng)站自創(chuàng)立以來便受到合肥市民的持續(xù)關(guān)注。站內(nèi)開設(shè)了政府信息公開年報，政策文件，財政資金信息公開欄以及包括食品，教育，環(huán)境專項領(lǐng)域和醫(yī)療衛(wèi)生，社會救助，房屋征收等重點領(lǐng)域的信息公開專欄。這幾大版塊的內(nèi)容都是關(guān)系到市民生產(chǎn)生活的重要領(lǐng)域的公共政策，有關(guān)信息會及時發(fā)布并更新，保證決策結(jié)果的公開、透明，以便市民了解與監(jiān)督。其中網(wǎng)站較為特色的當屬輿情收集回應版塊，其致力于收集市民對公共政策的建議與要求，且通過相關(guān)機制將市民建議引入到?jīng)Q策過程中，是積極鼓勵公民參與公共政策制定的有效路徑。例如在合肥市濱湖新區(qū)的建設(shè)規(guī)劃項目中，合肥市地鐵1號線票價調(diào)研等商定的政策結(jié)果都采納了市民的相關(guān)建議，保證了決策的民主性，也大大提高了政策的可行性與科學性。政府信息公開網(wǎng)站內(nèi)還附有合肥政務微博的網(wǎng)頁鏈接。其中“我向市長說句話”的留言版塊更近距離的與市民互動和溝通，及時的了解民眾的訴求并通過留言選登環(huán)節(jié)對市民關(guān)心的拆遷補償，就業(yè)保障等民生問題給出回應，推動了公民參與社會公共管理。政府除了利用新媒體與市民積極互動外，也充分利用了傳統(tǒng)媒體。例如合肥廣播電臺的《規(guī)劃之聲》欄目就曾對濱湖新區(qū)“引湖入城”的設(shè)想開展了市民投票活動。政府傾聽民意，尊重民意，由政府為主導，當?shù)孛襟w協(xié)作搭建的多種方式的政民聯(lián)動平臺，引導公民參政議政，為推動政務公開的工作進程和完善公民參與制度提供了有利條件。

伴隨著公民意識的不斷增強，公民在參與到公共政策的制定中時也會追逐自身群體利益的實現(xiàn)，公民參與的熱情也不斷膨脹。因而一些由群眾自發(fā)成立的社會組織為了維護共同的利益應運而生。公民借助這些社會公益團體，社區(qū)組織，非政府組織通過開辦專題研討會，開設(shè)論壇等方式參與到公共決策的討論與社會公共事務的管理中，他們的影響力雖不及政府卻也在不斷擴大，在政府公共決策的參與方面發(fā)揮著越來越重要的作用[4]。例如，一些倡導低碳生活的NGO就曾組織志愿者開展垃圾分類活動，在環(huán)境決策與管理上表現(xiàn)出積極的參與態(tài)度，他們引導公眾參與決策，在協(xié)助政府管理社會公共事務中發(fā)揮越來越重要的作用，迫使政府在做出公共決策時要考慮各方利益的均衡。無論是由政府牽頭，當?shù)孛襟w配合搭建的公民參與平臺還是由社會團體自發(fā)組織的公民參與平臺，都為公民參與公共決策的制定提供了有效的途徑，也為公共決策的質(zhì)量提供了保障。參與平臺的多元化推動了公民參與的步伐。

三、合肥市政務公開參與方式與程序

政務公開是指行政機關(guān)將各項決策規(guī)劃的內(nèi)容及進程采取主動或依申請的方式向公民予以公開，以便公民及時了解和掌握政府決策與發(fā)展動態(tài)。政務公開推進了政府運作的透明化，實現(xiàn)了讓權(quán)力在陽光下進行。政務工作的正常運行離不開公民參與，如今，新媒體的蓬勃發(fā)展使得公民參與的方式也更加多元化，例如，合肥市市民參與政務公開可通過網(wǎng)上查詢，前往辦公大廳或市圖書館，檔案館等方式查詢相關(guān)政務信息。根據(jù)《中國人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，公開的政府信息分為主動公開和依申請公開兩類。

(一)政府主動公開的信息

對于政府主動公開的政務信息合肥市政府主要依托政府公開官方網(wǎng)站，定時對教育，社會保障，醫(yī)療衛(wèi)生，社會救助等涉及公眾利益的重點領(lǐng)域的相關(guān)政策，法規(guī)及時更新，讓公民便捷的取得和利用相關(guān)政務信息，同時也在政府辦公大廳設(shè)立了電子公告欄和公共查閱室。政府還充分利用了電視，廣播，報刊等公共媒體公開相關(guān)政務信息，例如召開新聞發(fā)布會，聽證會，咨詢會等。合肥水價調(diào)整聽證會上，合肥市民就政府公布的水價成本，水價調(diào)整原因等明確了贊成或反對的態(tài)度，并發(fā)表了自己的建議，政府傾聽市民建議并酌情采納，聽證會的召開為公民參與提供了有效平臺。公民還可通過撥打政府信息公開服務熱線咨詢想要獲取的政務信息或提出自己的訴求。合肥陽光政務熱線自開通以來，得到廣大市民的廣泛關(guān)注。市民通過撥打政務熱線了解相關(guān)政務信息和便民信息，工作人員向市民解讀相關(guān)政策信息，市民還針對合肥一些重大工程規(guī)劃給出自己的建議。推進政務公開多元化的參與方式不但保障了公民的知情權(quán)，監(jiān)督權(quán)落到了實處，同時促進政策制定與執(zhí)行的公開、透明。

(二)依申請公開的信息

對于依申請公開的信息，公民可以通過現(xiàn)場申請，書面與網(wǎng)上申請的方式提出相關(guān)政務信息的申請，合肥市政務公開辦公室接到申請后會按照相關(guān)辦理規(guī)定依照申請先后順序予以處理。網(wǎng)站上的申請指南也詳細給出了申請的程序以及提交后的處理流程，使申請人便捷的獲取所需的政務信息。

四、政府推行政務公開中存在的問題

(一)公民參與意識不強

長期以來，國家的權(quán)利集中于中央，各地方政府必須接受中央的管理與監(jiān)督。長期處于專制統(tǒng)治下的人們對權(quán)威的崇拜之感根深蒂固，人們?nèi)狈ψ灾饕庾R，盲目地認為國家的管理形式只有專制，人民與政府的關(guān)系只有服從。因此當一項公共決策提出時，很多民眾受傳統(tǒng)思想的束縛，認為這是學者與行政管理人員的責任，自己參與與否對決策的制定并沒有實質(zhì)性的影響，從而回避作為公民的責任與義務。合肥市政府信息網(wǎng)站的互動交流平臺上就存在此類問題，公民的互動多數(shù)集中在關(guān)乎自身利益的民生問題上，受理信件也多以投訴和咨詢類為主，截至2016年7月，投訴類與資訊類信件分別達到1024933 與953248封，建議類的受理信件僅64286封，占很小比例。再者，公民自身不具備專業(yè)的素質(zhì)，缺乏對政策制定的相關(guān)領(lǐng)域的知識儲備，僅僅憑借參政議政的熱情，很難真正對政策的制定起到積極的導向作用。

(二)各部門信息公開狀況不平衡

公民的參與程度往往取決于政策的公開程度，只有改變以往信息不對稱的狀況，積極推進政務公開的廣度與深度，才能為公民參與決策的制定與執(zhí)行提供保障。從透明政府建設(shè)的實踐來看，合肥市率先開設(shè)了政府信息公開網(wǎng)，目前該網(wǎng)站擁有合肥市各級政府及所屬職能部門的參與，各行政部門通過政府信息公開網(wǎng)站積極推進對涉及行政權(quán)力運行，財政資金使用，公共資源配置以及公共服務和監(jiān)督的各重點領(lǐng)域的信息公開。但目前信息公開網(wǎng)站仍處于探索階段，信息公開方面還存在問題，如各部門職責和重視程度不同，信息公開的狀況也不平衡，關(guān)系到醫(yī)療衛(wèi)生，教育信息，社會保險與救助等部門的信息公開程度較高，公民參與度也較高，而一些與公民接觸不多的單位則未能按照要求及時發(fā)布該部門的政務公開工作情況，部分市直單位未能及時維護開設(shè)的相關(guān)欄目或出現(xiàn)長期不更新的情況。不僅如此，各區(qū)域之間也存在進展不平衡的現(xiàn)象。除巢湖市和廬陽區(qū)以外的市、縣都存在信息公開過于形式化，且信息更新速度慢，存在一定滯后性，遠遠達不到公民心中的期待值。

(三)缺乏完善的法律保障

當前，就政務公開的內(nèi)容而言，我國沒有相對規(guī)范的法律保障，缺乏統(tǒng)一性。政務公開大多依據(jù)政策性規(guī)定，行政機關(guān)辦事制度等，極大削弱了法律的剛性，過于隨意。對于公開的內(nèi)容，仍舊采取列舉式方法公開政務信息，使得公開的內(nèi)容存在很大局限[5]。對于公民關(guān)注的政務信息，往往由于過于敏感，政府以“商業(yè)機密”為由拒絕

公開。

五、完善政府政務公開中公民參與機制的有效措施

(一)轉(zhuǎn)變公民的參與理念，壯大非政府組織的力量

我國的憲法規(guī)定：“國家的一切權(quán)力屬于人民。”作為公民理應享有憲法賦予的管理國家的權(quán)利。為保證公民參與的權(quán)利落到實處，合肥市政府積極打造政務公開的參與平臺，使公民能夠根據(jù)自己的訴求提出相應的意見與建議，保障了公民的知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。然而受到歷史因素的影響，我國公民的主人翁意識淡薄，對待參政議政的權(quán)利和義務常常呈現(xiàn)出回避的態(tài)度，公民自身的參與熱情不高。眾所周知，理念是行動的先導，轉(zhuǎn)變公民參與理念的重要性不言而喻，因此政府首先應尊重公民的權(quán)利，在此基礎(chǔ)上重視公民參與意識的培養(yǎng)，加大發(fā)展教育事業(yè)，為公民參與決策制定提供智力支持。再者，政府應積極推進公民參政議政的宣傳工作，鼓勵公民打破傳統(tǒng)思維，有意識的樹立公民參與的理念，為公民主動參與公共決策創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。最后，非政府組織對公民參與的推動作用也不得不提，把松散的公民集中起來。非政府利益的表達也均出于公共利益，而非個人利益或組織利益，在參與公共決策的制定過程中，其影響力也不容忽視，因此積極壯大非政府組織的力量，對公民參與的推動有積極作用。

(二)規(guī)范政務公開的法律體系，建立責任追究制度

一套完善的法律法規(guī)對規(guī)范政務公開起著至關(guān)重要的作用。為推進政府信息公開，保障公民依法獲取政府政務信息，我國自2008年起首次公布《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱條例)[6]，然而條例的初步構(gòu)建僅能作為原則性的規(guī)定，其中對信息公開的范圍等內(nèi)容并不具體，要落到實處，還需要各個地方具體問題具體分析，根據(jù)當?shù)氐默F(xiàn)狀提出相應的辦法。一方面，合肥市政府應積極制定政務公開的相關(guān)實施細則，確保公民參與的有效性。另一方面，從目前的實踐結(jié)果來看，合肥市各級政府及所屬部分部門對政務公開工作的重要性認識的不夠到位，對政務信息的發(fā)布不全面，不及時，這就要求合肥市政府加強健全責任追究制度，把各行政部門政務公開的實際效果納入考核機制，定期對政務公開工作進展進行考評，將考評結(jié)果與部門績效聯(lián)系在一起，對于不配合的單位給予處分及整頓。這樣一來，既加強了對公民參與的引導，也確保了政務公開的實施效果真實有效。

(三)加強政務公開的廣度與深度，大幅提高行政能力

目前，政務公開大多還停留在由政府主導的自上而下的運行模式，公眾依舊處于被動的地位。因此，想要改變傳統(tǒng)的運行模式就要加強政務公開的廣度和深度，破除被動公開的思想，樹立主動公開的觀念，積極營造公開、公正、高效的氛圍。首先，開拓政務公開的廣度，應加強政務信息辦事程序，辦事結(jié)果的公開透明程度，以及細化政府的財務收支。其次，深化政務公共的深度，應在群眾監(jiān)督上下功夫，確保群眾的監(jiān)督權(quán)力落到實處，給予公眾獲取信息、聽取信息、監(jiān)督信息的權(quán)利，讓公眾積極參與到政務公開的實踐中去。合肥市若要加強政務公開的廣度與深度，就要在將這些理論落實到制度與實踐中。

[1]黃梅蘭.政府信息公開的有效性[J].國家行政學院學報, 2010(3):68-71

[2]姜曉萍.構(gòu)建服務型政府進程中的公民參與[J].社會科學研究,2007(4):1-7

[3]朱德米.政務公開與公眾參與:轉(zhuǎn)型期中國政府與公民關(guān)系的重構(gòu)[J].上海行政學院學報,2007(6):28-37

[4]孫柏瑛.我國公民有序參與:語境、分歧與共識[J].中國人民大學學報,2009(1):65-71

[5]龔成,李成剛.論我國公共政策過程中的公民參與[J].理論月刊,2012(1):149-153

[6]王建容,王建軍.公共政策制定中公民參與的形式及其選擇維度[J].探索,2012(1):75-79

[責任編輯：高萌]

D621

B

1009-6043（2016）12-0042-03

2016-10-21

孫瑾(1987-)，安徽合肥人，新疆農(nóng)業(yè)大學管理學院行政管理專業(yè)2014級碩士研究生。研究方向：公共政策與法治政府；

楊曉萍(1976-)，重慶人，新疆農(nóng)業(yè)大學管理學院法學系副教授。研究方向：法社會學。