當前新聞發言人制度建設的進展與挑戰

2016年11月5日，中國新聞發言人論壇在中國浦東干部學院召開，80多位新聞發言人、相關專家學者和媒體人齊聚浦東，就新聞發言人的制度建設、作用功能、職業要求、工作經驗等議題進行研討。這是我國新聞發言人制度建立三十多年來的第一次，意義重大。以這一事件為契機，對當前我國的新聞發言人制度進行總結和探討，非常必要。

筆者認為，當前我國的新聞發言人制度建設進入了爬坡過坎、攻堅克難的新時期，如何看待發言人制度取得的成績和存在的問題，面臨的機遇與挑戰，發展的目標和方向，是我們要總結和探討的三個重點。而新起點、新挑戰、新跨越，是我們認識當前發言人制度的三個關鍵詞。

一、中國新聞發言人制度的發展

在2013年的一篇文章里，筆者曾將2003年以后新聞發布制度的十年分為三個階段，即2003年到2006年的初步推進期，2007年到2011年的制度化建設及快速推進期，以及2011到2013年的制度反思和深入探索期。①我們可以把30多年我國的新聞發言人制度也分為三個大的時期，即以我國推出發言人制度為起點，1983年到1993年的初步發展期；以國務院新聞辦負責新聞發布為起點，1993年到2003年的曲折發展期；以中央提出建立三級新聞發布制度和“非典”的新聞發布為起點，2003年到2013年的規模化快速發展期。至此，新聞發布從對外發布為主到內外兼顧，成為了我國新聞宣傳和輿論引導的重要組成部分。無論從哪個角度，都可以說2013年以來我國的新聞發言人制度進入了一個新的時期和階段，進入了新聞發言人制度的第四個十年，三級新聞發布制度規模化推動后的第二個十年，也開始進入了制度反思和探索之后的一個新階段，我們可以稱之為制度化建設的深化階段。可以說，當前我們的新聞發言人制度，已經獲得了一個新基礎，站上了一個歷史新起點。

2003年到2013年的十年快速發展給新聞發言人制度奠定了基礎。從2004年國新辦首次公布了75個部委的新聞發言人名單開始，每年年底公布各部委、省區市、最高檢、最高法的發言人逐步成了慣例，2010年中辦首次公布了黨中央系統13個有關部門的新聞發言人名單，2011年國資委公布了121位央企的新聞發言人名單。發言人隊伍從無到有，不斷壯大，新聞發布的程序和功能也逐步理順，帶來了較好的傳播效果。

2013年以來，發言人的制度建設取得了一些新成效。首先，發言人制度受到了高度重視，已經提升到信息公開和輿論引導的戰略層面。2013年以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中宣部等有關部門多次就信息公開和新聞發布制度發文。例如2013年10月1日國務院辦公廳《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》文件中，就規定了進一步加強發言人制度建設，“以主動做好重要政策法規解讀、妥善回應公眾質疑、及時澄清不實傳言、權威發布重大突發事件信息為重點，切實加強政府新聞發言人制度建設，提升新聞發言人的履職能力，完善新聞發言人工作各項流程，建立重要政府信息及熱點問題定期有序發布機制，讓政府信息發布成為制度性安排”。2016年2月17日，中辦、國辦聯合發布的《關于全面推進政務公開工作的意見》，提出主要負責領導要當好“第一新聞發言人”。2016年7月30日國務院辦公廳《關于在政府信息公開中進一步做好政務輿情回應的通知》文件中，進一步明確了政務輿情回應的主體責任，回應內容、回應的時效性要求，發言人的容錯機制、培訓及能力提升等。②這些文件說明了政府對發言人制度的重視。其次，發言人制度不斷完善，成了新聞發布制度的關鍵環節和重要抓手。可以這樣理解，發言人制度是新聞發布制度的組成部分，新聞發布制度是政府信息公開的組成部分，政府信息公開又是政治傳播的組成部分，在這個系列關系里，新聞發言人制度處于關鍵地位和最前沿。近年來，發言人制度與新聞發布制度共同發展。發言人越來越多地受主要責任人直接領導，在專業團隊配置、專項經費使用，參加會議和閱讀文件、自主策劃發布活動等方面日益規范化；在政策解讀、解疑釋惑、重大新聞和突發事件發布中的作用越來越明顯，成了聯系媒體和公眾的重要橋梁。明星式發言人的逐漸隱退，其實是發言人擺脫單打獨斗，制度完善的表現。第三，新聞發言人隊伍不斷壯大，素質不斷提高，在制度創新和活動創新方面積極探索。有人統計，在2003年到2013年的十年中，共有540多人擔任過中央政府各部門和各省區市的新聞發言人。③近年來，各部門和各省區市的發言人隊伍在進一步擴大，加上縣市政府、企業、人民團體及基層的發言人，已經形成了一支蔚為壯觀的輿論引導隊伍，經過專業培訓的發言人越來越多，專業化水平在不斷提升。發言人在發布渠道、方式方面的創新也不斷增多。第四，發言人制度建設極大地提升了新聞發布和輿論引導的效果。有研究表明，2013年以來的一些重大輿情事件中，輿論共識度和對政府認同度在不斷上升。把握發布的“時度效”，特別是把傳播效果、影響效果放在首位，已經成為許多發言人的共識。可以說我國的發言人在推進中國新聞的正面宣傳，熱點問題、重大事件和突發事件報道不斷成熟方面，發揮了重大作用。

我們說新聞發言人制度站上了新起點，既是同我們自己發展歷史的縱向比，也是與世界歷史的橫向比。就新聞發布制度最為成熟的美國來看，從1829年當選并最早聘用新聞發言人的總統安德魯·杰克遜，到1896年上臺并最早將發言人列入政府公務員系列的總統威廉·麥金萊，從1909年上臺并最早定期舉行新聞發布會的總統霍華德·塔夫脫，到1932年上臺并將白宮新聞發言人制度化的總統富蘭克林·羅斯福，整整經歷了一百年的發展時間。我國在這么短的時間內，新聞發言人制度取得如此成就，的確殊為不易。

二、中國發言人制度的新挑戰

盡管我國的新聞發言人制度獲得了新基礎，站上了新起點，但也面臨著新的機遇和挑戰。所謂新機遇，就是政府治理形式的轉變；所謂新挑戰，則是媒介環境的快速變化。與此同時，發言人制度存在的問題也值得我們注意。

政府治理能力的變化是個世界性的課題，也是新一屆黨中央國務院高度重視的問題。習近平總書記提出，國家治理體系是在中國共產黨領導下的管理國家的制度體系，是一套緊密相連、相互協調的國家制度，國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。十八大以來的全面制度創新，就是為了實現國家治理體系和治理能力的現代化。到2020年建立一整套更加完備、穩定和管用的制度體系是我們的目標。盡管這個治理體系的總體效應正在凸顯，但是許多部分還有待于完善和成熟。④而新聞發布制度，正是這個制度體系中關于政治傳播和輿論引導不可缺少的重要組成部分，也是有待于完善的部分。

我國的新聞發布制度，是伴隨著傳播體系的快速發展而發展的。2003年新聞發布制度開始規模化發展時，我國的網民只有5910萬人，傳統媒體還占據著絕對的輿論主流。2007年網絡媒體開始登上了中國的輿論場，2011年被稱為微博元年、自媒體登場，輿論場開始分化，2013年我國的網民數達到了5.64億人。2013年以來新媒體的發展更為迅猛。2014年互聯網與引動增值的市場份額超過了傳統媒體。⑤2015年媒體行業進入“平臺重塑、個人崛起”的自媒體時代，據騰訊的報告顯示，微信的月活躍用戶數達到了6.5億。2016年6月我國的網民數又達到了7.1億人。傳統媒體的議程設置能力進一步下降，“兩微一端”成為很多中國人了解新聞時事的第一信息源。更多的社會階層上網，網民結構日益向中國總人口的結構還原，推動網絡話語權趨于均等化。網民群落化，網絡輿論分層，傳播下沉，傳播速度更快、范圍更廣、影響力更強，傳播方式極端化，傳播環境更復雜，成為新的特點，也對政府的應對能力構成了越來越大的考驗。在輿情活躍的同時，一方面官民互動和共識度在提升；另一方面，傳統熱點依然存在、新的熱點不斷出現，在一些涉及群眾利益的政府決策、突發事件和熱點問題處置上，一些部門應急管理被動，輿論引導乏力，政府的公信力亟待修復和提振。

上述一切構成了對發言人制度的新挑戰。存在的問題正如2016年7月30日國務院辦公廳的文件中所說，“與互聯網對政府治理的要求相比，與人民群眾的期待相比，一些地方和部門仍存在工作理念不適應、工作機制不完善、輿情回應不到位、回應效果不理想”。⑥具體到發言人制度，依然存在著“新瓶裝舊酒”的老問題。所謂新瓶，就是新的環境和新的要求；所謂舊酒，還是“不想講、不敢講、不會講”的問題。其實“不想講”可以歸結為觀念問題，“不敢講”可以歸結為制度問題，“不會講”可以歸結為發言人的專業素質問題。

由于歷史的慣性原因，許多領導甚至一些發言人，還存在著“重”事件處置而“輕”輿論引導的傾向，認為少說多做好，在全民媒體、全民參與時代依然存在著“不說不知道”的糊涂認識，認為記者是“添亂”的“麻煩制造者”。在一些需要發言人出現的時間和地方，看不到發言人的身影。一些地方和部門的新聞發言人制度并沒有落實到位。我們說新聞發言人不是一個人而是一種制度，有兩層含義，從宏觀方面說，發言人是新聞發布制度的組成部分，是政府信息傳播的組成部分；從微觀方面說，發言人不是自然人，是因為背后有一套制度在支撐，單靠一個人無法完成發言人所負責的復雜工作。實踐中我們看到，盡管一些單位和部門任命了發言人，但是很多不是專職，在制度文件的制定、資金的使用、專門團隊的配備、工作便利化、工作特權、自主發布、業務培訓等方面并不到位。由于專業化水平不高，一些發言人在發布活動中存在著“不會說”的問題，要么對媒體發展缺乏認識，發布渠道、手段單一；要么對人際交流缺乏信心，盡量不接受采訪或出席發布會，發言人成了“躲在微博微信后面”的人；要么對傳播規律缺乏了解，在發布活動中被動應付，不僅不能解疑釋惑，甚至口出“驚人之語”而引發新的輿情。習近平總書記提出的新聞傳播規律“時度效”，同樣適用于新聞發布。所謂“時”是發布的時機與節奏，所謂“度”是發布的力度和受眾的接受度，所謂“效”是傳播效果和影響效果，一些發言人并沒有達到這樣的要求。

在新聞發布實踐中，我們既看到如2015年的“東方之星”沉船這樣的突發事件、“9·3閱兵”這樣的重大事件，以及一些部委在關乎國計民生等熱點問題上的成功發布和表現出色的發言人，也看到如“8·12天津港爆炸案”、“青島大蝦”、2016年的“哈爾濱天價魚”等媒介事件中發布不成功的案例。數據顯示，“東方之星”沉船從6月1日事發到8日的各類媒體報道共九萬多條，其中中立信息占53.8%，正面信息占12.8%，負面信息只有33.4%。⑦而“8·12天津港爆炸案”的新聞報道中，負面信息則高達70%以上，出現了“權威發布跟不上，謠言滿天飛”的局面。新聞發布實踐對新聞發言人的挑戰依然嚴峻。

三、中國新聞發言人制度的建設

顯而易見，時代對發言人的制度建設提出了新要求。必須認識到，新聞發布是黨中央國務院的要求與社會輿論引導需求之間關鍵的中間環節。新聞發布是一種管理和改善社會關系的活動，其目標可以概括為：發布信息、引導輿論、拉近情感、提升理念。也可以說，新聞發布制度是夯實治國理政的基礎的重要組成部分，在這一制度規模化推進的第二個十年中，必須提前實現新的跨越。要實現新跨越，我們面臨的問題很多，但是最關鍵的問題有兩個，一是深化制度建設，二是加強隊伍建設。

所謂制度是指行為主體在一定價值取向的基礎上建立起來、調整活動參與者相互關系、正式而具有強制性的規范體系。完善的制度是實現新跨越的基礎，因為制度本身就包含了可預期的行為信息。可以說，發言人工作的問題主要在五個方面：發布觀念、發布制度、發布話語、發布渠道、發布效果，其中關鍵在制度。制度建設包括三個方面：非正式約束（價值觀、習慣、壓力、意識形態等）、正式約束（法律、法規和各種硬性規定等）、實施機制（約束下的各種活動）。我們要實現跨越，就需要在制度建設的三方面下功夫，尤其是在正式約束方面。就約束的層級看，包括法律法規，行政性條例、規定，以及各種通知、意見、辦法等三個層次。目前我們看到，關于政務信息公開的法律文件有《中華人民共和國政府信息公開條例》，各種信息公開的通知、意見也在不斷出臺，盡管其中包括新聞發布的內容，但直接的文件并不多，關于新聞發言人的更少。目前的制度化建設，還只體現在上級領導要求和社會實踐需求的推動上，約束并不明確。筆者在2013年的文章中提到，發言人制度化建設的關鍵在于職業化和專業化。⑧盡管目前職業化、專業化水平有所提升，但是遠遠不夠，制度化建設中的如培訓上崗、持證上崗、任期制度、任內晉升、適度保護、工作特權、任內進修等等制度也沒有剛性的約束加以落實。不過，就現有的法律和政策文件看，剛性的約束已經不少，我們一方面希望推動出臺關于發言人的專門文件，另一方面的關鍵，是抓好現有文件的落實。與此同時，各地、各部門關于制度建設的積極探索，也要加以總結推廣。

在發言人的隊伍建設方面。我們也面臨著三個方面的任務：一是抓住領導干部這一“關鍵少數”，幫助其做好新聞發布的“第一責任人”；二是提高廣大黨政干部和政府工作人員的媒介素養；三是著力建立一支專業化、職業化的新聞發言人隊伍。在隊伍建設方面，首先要通過調查摸底，了解這支隊伍的基本情況，通過制度規范，保持隊伍的穩定性。其次要對發言人的素質和工作提出基本要求。例如中宣部部長劉奇葆提出的發言人的五項要求是“講政治、懂政策、知情況、會說話、敢擔當”。⑨國新辦主任蔣建國對發言人的四項要求是“心中有底氣、善于設議題、把握時度效、會用全媒體”。⑩這些都是在實踐中的有益總結。第三是建立發言人的組織與交流機制，這次國務院新聞辦與上海浦東干部學院聯合舉辦的首屆新聞發言人論壇，就是很好的嘗試，可以將其品牌化。第四是在進行新聞發布的評比的同時，開展發言人的評比，發揮典型帶動的作用。第五是將發言人的培訓工作系統化、規范化，提升發言人的素質。目標是建立一支工作目標清楚、方法得當、敢于擔當、善于引導的專業隊伍，成為政府政治傳播的關鍵力量。

我們希望，發言人的制度建設與我們未來的制度建設和政治發展一致，成為具有中國特色的治國理政的制度亮點之一，在實現第一個百年目標前實現新跨越。

「注釋」

①劉笑盈：《新聞發布十年：成績、問題與發展趨勢》，《對外傳播》2013年第1期。

②以上文件均見“中國政府網：政策：文件庫”。

③馮春海：《中國政府新聞發布制度變遷》，清華大學出版社2015年，第60頁。

④施芝鴻：《精準把握理論主線和內在邏輯：深入學習習近平總書記的重要講話》，《中國浦東干部學院學報》2016年第5期。

⑤崔保國主編：《中國傳媒產業發展報告（2015）》，社會科學文獻出版社2015年，第5頁。

⑥見“中國政府網：政策：文件庫”。

⑦數據來源于新華網網絡輿情監測系統，時間為2015年6月1日至5日。

⑧劉笑盈：《新聞發布十年：成績、問題與發展趨勢》，《對外傳播》2013年第1期。

⑨劉奇葆：《新聞發言人要履職盡責，敢于善于發聲》，新華網2016年3月29日。

⑩蔣建國：《新聞發言人要善于設議題，會用新媒體》，中國網2016年11月7日。