淺議宋代地方監察制度中的廉政建設及其現代啟示

辛怡陽

（山西大學 政治與公共管理學院，太原 030006）

淺議宋代地方監察制度中的廉政建設及其現代啟示

辛怡陽

（山西大學 政治與公共管理學院，太原 030006）

十八大以來，反腐敗成為全社會關心的大事，多項研究證明，政府需加大治理腐敗的力度。宋代作為我國古代監察史的轉型時期，其間形成的重要監察機制對我們有借鑒意義。通過對宋代地方監察制度中的制度防腐機制進行重點研究，分析其成因效果，總結其經驗教訓，旨在為我國現階段的反腐敗制度建設提供可行之策。

宋代地方監察制度；腐敗；制度防腐

一、選題背景

習近平總書記曾講到：“推進國家治理體系和治理能力現代化，……要加強對中華優秀傳統文化的挖掘和闡發，努力實現中華傳統美德的創造性轉化、創新性發展……”目前，學界普遍認為宋代對現代中國的影響巨大。宋代雖有“積貧積弱”之稱，但卻是我國歷史上少有的政治開明的朝代，是我國封建社會發展的一個里程碑、轉折點，其社會經濟、科學技術、思想文化都達到了新的高度，出現了新的特點。其社會經濟的發展是承上啟下的一個歷史時期，是繼漢唐盛世之后的又一個鼎盛時期，我國古代四大發明中有三項都是在此時期產生；政治方面宋代實行了使君主權力受到較大制約的中央集權，其建立的防腐機制相當周密，獨具特色，這也是其吏治在初期和中期較為清廉的重要原因。國內外業界學者大多對宋代制度從歷代傳承角度或就其某一具體方面進行了相關梳理，較少論及其與腐敗問題的交叉研究。本文將從制度防腐視角研究宋代地方監察制度，以當時的歷史階段進行理解，分析其現實效果，總結其經驗教訓。

二、宋代地方監察制度的歷史地位

我國封建社會地方監察制度發展大致經歷了以下幾個階段：（1）萌芽形成時期——戰國秦漢（萌芽于戰國，形成于秦漢）：漢武帝時就設置了尚無官署的十三州部刺史，東漢時，部刺史職能由監察延伸到行政，權力大為增加，并逐漸對立于中央政權。（2）漸趨完備時期——三國兩晉南北朝至隋唐：因時局混亂，分裂割據嚴重，地方監察制度一度在三國兩晉南北朝時期遭到嚴重破壞，至隋朝得以恢復，唐代較隋朝而言，取消了對地方監察官的品級限制，擴大了監察范圍，且更為重視對地方經濟方面的監察。（3）長足發展時期——宋元明清：多元化為宋代地方監察機制的亮點，元代設置了中央派往地方的執行機構——行御史臺，明清兩朝的地方監察制度形成了三道監察網。

宋代地方監察制度是在宋代統治者吸取漢唐教訓基礎上發展而來的，對地方監察官縱橫交叉的監察體制為后來各朝所沿用并發展，在我國封建社會地方監察制度發展史上具有承上啟下的地位。

三、制度防腐理論框架下宋代地方監察制度廉政分析及其現代啟示

（一）制度防腐理論簡介

清華大學廉政與治理研究中心創立了制度預防腐敗理論框架，提出了分析腐敗問題的新視角。該框架解釋下，腐敗動機和腐敗機會是腐敗行為發生的兩個必要因子，其中前者為深層原因，后者為直接原因，而現實生活中腐敗作用程度則取決于制度上腐敗機會多少，這也是該理論框架強調治理腐敗重在制度預防原因之所在。

（二）宋代地方監察制度廉政建設背景

政治方面，承五代之亂，宋代社會時局不穩定，多個少數民族與其相對立，民族矛盾與階級矛盾交互并存，常面臨動蕩不安的局面，紛爭四起；經濟方面，宋代經濟發展雖程度較高，除農業大有發展外，手工業及商業占比也明顯增大，但頻繁的民族沖突給人們造成了巨額負擔，加之統治階層生活無比奢華，導致宋代賦稅之重創歷代新高；社會等級結構方面，作為封建地主階級主體的非身份性地主逐漸活躍于宋代政治舞臺，使漢魏以來的門閥制度徹底崩塌，農民的人身依附關系得以松弛，抹殺了傳統層面上的士庶界限。

（三）腐敗機會分析——多元立體化的宋代地方監察制度

中國古代的廉政制度并未獨立成型，只是在相關統治政策措施、職官設置及官吏選任管理制度等方面體現。宋代地方監察制度較隋唐有了重大變化，取代了單一體制，逐漸形成了獨具特色、多元立體化的二級地方監察體制：路和府州軍監。宋代改道為路，分監司和帥司兩路，對應的監察機構除轉運司、提點刑獄司、提舉常平司等之外，還包括某些時期作為皇帝耳目而設立的走馬承受，帥司路長官稱安撫使或經略安撫使，因其僅在局部地區設置，不具普遍性，故本文不對其進行深入探究，府州軍監級的監察機構是通判廳。

1.宋代地方監察官職官設置中的廉政建設。路為宋代地方最高行政建制，共設四司：經略安撫司掌軍政，轉運司掌財賦，提點刑獄司掌司法及監察，提舉常平司掌賑災及鹽鐵茶酒之榷，統稱四司，主管監察，兼管行政，總攬地方政務事宜，各司長官間之間是相互獨立、相互監察并相互牽制的關系，走馬承受主要是探察邊事，為皇帝“耳目之寄，實司按察”，受知州、監司的監察，這樣錯雜交叉的監察網絡就避免了地方長官專權的機會。府州軍監為次一級建制，較前代而言，增設了通判廳為其監察機構。

2.宋代地方監察官選任管理制度中的廉政建設。（1）選拔制度。宋代時期大致采用皇帝親擢、臣僚薦舉再由皇帝從中選任和宰執堂除三種方式來選任地方監察官。涵括監考、鎖院、謄錄等在內的一整套極其嚴密的宋代科場考試制度，以及使恩出私門的座主門生關系得以摧毀的殿試制度的確立等都使得宋代地方官員的選拔更為公正，科舉進士出身者在任職中更是有優先權。（2）任用制度。宋代地方監察官的任用采取嚴格的回避制度，一要回避親屬，二要回避本轄區下級機構官吏，三要回避同路同級間的官吏，四要回避本貫。此外，宋代還限制高級官吏子弟任地方監察官，這些都從制度規定方面限制了腐敗作用的機會。（3）官吏管理制度。宋代為保障中央集權的絕對權威，千方百計分散地方官員權力，各級地方監察官除受中央及直屬上級監察外，同級之間也要相互監察，形成龐大互察網絡。

職能方面，宋代統治者賦予地方監察官一些利于實施廉政的權力，比如，監司有權對相關稅收違法行為舉劾，亦可官員貪贓枉法，還可參與抗震救災等利民管理事務；提點刑獄司可平反冤假錯案；提舉常平司有管理慈善事務之權等。

宋代統治者為防止地方監察官員濫用權力，對監司的出巡時間有嚴格規定，一般無公事不得在州縣住宿超過三天，對其隨從人員的最高限人數也有規定，還要求監司出巡不得打白條，不得縱容隨從下屬誅求錢財等等。

（四）腐敗動機分析——預防為先的宋代地方監察制度

宋代對地方監察官的選任注重其政治品格的考察，要求所選之人身兼廉潔奉公、品行端正、誠實敢言、無貪贓記錄等高尚品質，這就在事前控制方面保證了地方監察官員自身的廉潔，預防其腐敗動機。

（五）宋代地方監察制度廉政建設效果分析

杯酒釋兵權而立的宋代，吸取唐末五代教訓，加強對專制中央集權的控制，在地方監察制度方面采取的一系列廉政措施都為宋代避免藩鎮割據重現、維護國家相對穩定奠定了基礎，但礙于封建專制主義中央集權制度時代背景的限制，其廉政措施大多是出于皇權獨尊的需要，最終必將產生雙重效應。

1.以中小地主知識分子為代表的非身份性地主進入地方監察管理隊伍，登上政治舞臺，更新了統治集團等級構成，是歷史一大進步，但其重點在于擴大統治，廣招士人的舉措，使得官吏隊伍不斷擴充，加重了冗官程度，最終加重了普通民眾的賦稅負擔。

2.宋代地方監察官身兼監察與行政兩種職務，二者分界不明，其指導思想意在層層分割地方權力，雖加強了對官吏的控制，對防止地方藩鎮割據的出現也有積極作用，但身兼兩職，也給其提供了利用職務之便貪贓枉法的機會，而且弱化了行政職能，不利于推行政務。

3.宋代地方監察制度重在高度控制官吏，而非愛民懲腐，民本思想嚴重缺乏。多元化立體的地方監察體制將眾地方官吏納入其縱橫交錯的地方監察網絡之中，相互牽制，相互監察，利于防止以權謀私和澄清吏治，助于鞏固中央集權，但對于貪官污吏制裁偏輕、管官重于理民、過于嚴格的互察機制反而影響了監察的實際效果。

4.宋代地方監察制度過分注重技術程序和相互制衡，人治性大于法治性，相關廉政建設措施更傾向于以官員間的相互權力博弈來維護政治的清明，導致廉政效果大打折扣。

5.過于依賴官員道德自律，賦予地方監察官多種職權，雖有嚴密的互察網絡對其制約，對其政治品格也有要求，但腐敗之風盛行之時，一些監察官便趁機渾水摸魚，如此更加劇了政治腐敗。

6.宋代各時期的統治者推行的相關地方監察廉政政策不具有統一性，缺乏穩定性，時有時廢，影響廉政制度的長效作用。

（六）現代啟示

1.宋代對地方監察官的政治品質的重視無疑是值得肯定的，當前我國塌方式腐敗現象的出現，就表明對各級官員的職前為官品質要求不夠、職中為官品質考核不嚴，公務員考試程序中對其廉潔品質的測評不夠準確，任職期間缺乏相關深層次的教育培訓及其考察。

2.宋代地方監察制度廉政建設中防弊原則的貫穿性也值得我們借鑒，所謂預防為主，懲治在后，將腐敗因子淹沒于萌芽中更為重要。

3.各級主體間的多元立體化互察機制，使宋代地方監察呈現交叉性，多方互察的模式值得我們借鑒學習。

4.宋代地方監察制度廉政建設效果不佳其根源在于統治階層以維護專制主義中央集權為落腳點，重視人治，輕視民本，當前我國廉政建設就應想民之所想、辦民之所需，注重制度預防，完善廉政制度體系。

四、結語

本文利用制度預防理論框架對宋代地方監察制度中的廉政建設做了闡述，重點剖析其腐敗機會因子預防機制，輔之以腐敗動機因子分析，分析其中正反效應，歸納可借鑒之處，提供新視角，從中國傳統文化中汲取防腐之策。

［1］賈玉英.宋代監察制度［M］.鄭州：河南大學出版社，1996.

［2］余華清.中國古代廉政制度史［M］.上海：上海人民出版社，2007.

［3］屈超立.宋代地方行政管理制度改革簡論［J］.西南民族大學學報，2004，（11）.

［4］任建明，杜建洲.腐敗與反腐敗：理論、模型和方法［M］.北京：清華大學出版社，2009.

［5］劉勇.淺析宋代監察制度［D］.成都：西南政法大學，2007.

［6］余蔚.宋代地方行政制度研究［D］.上海：復旦大學，2003.

［7］周曉丹.宋代地方監察制度研究［D］.湘潭：湘潭大學，2012.

［8］潘佳雯.宋代地方監察制度研究［D］.南京：南京師范大學，2012.

［責任編輯李曉群］

D909.2

A

1673-291X（2016）27-0188-02

2016-08-16

辛怡陽（1990-），女，山西臨汾人，碩士研究生，從事行政管理理論研究。