行政監察制度相關問題探討

鮑 亮

(安徽師范大學法學院，安徽 蕪湖 241003)

1 行政監察制度的特征、職責及目的

1.1 行政監察制度的特征

在發展中國家破除舊體制、建立新體制的現代化進程中，如果監察乏力，對腐敗問題的監管效力必將大打折扣。現代法治國家要求依法行政，保障行政活動的權威性，防止行政權力的濫用。行政監察是國家行政機構內專門行使監督職權、依法對國家行政機關、國家公務員行使行政權力的行為所進行的督察和監視。世界各國盡管在政治體制上存在著差異，行政監察機關的體制也不一樣，但是行政監察還是有以下一些共同點：

(1)對象上，行政監察的對象主要為國家行政機關及其工作人員，但不同的國家在行政監察的具體對象上存在著一定的差異。比如，北歐瑞典的議會設有監察專員，其監察的對象包括行政機關及其工作人員，同時還包括對司法機關及其工作人員的監督；日本行政監察對象的范圍則更為寬泛，不僅包括行政機關，還包括會社法人、事業團體等。

(2)實施主體方面，行政監察的實施是通過國家權力機關、議會或政府的專門機構來實現的，專門機構指的就是行政監察機關。我國行政監察機關隸屬于政府，是政府的一個內設職能部門，專司行政監察職能。行政監察機關對國家行政機關及其工作人員的行政行為實施監督檢查具有經常性。

(3)行政監察的主要目的在于對行政機關及其工作人員的行政行為加以監督和檢查。一方面，行政監察僅監督和檢查行政機關及其工作人員在行政管理過程中產生的具有法律效力的行政行為；另一方面，行政監察具有綜合性，如工商、審計、稅務等都是在某一專業范圍內開展其監督業務，只能對某一方面的行為進行監督，監督的主體也與行政監察對象不一樣。

1.2 行政監察的職責及目的

根據現行《中華人民共和國行政監察法》第18條之規定，行政監察機關在行使行政監察權能時，履行職責如下：(1)檢查國家行政機關在遵守和執行法律，法規和人民政府的決定，命令中所出現的問題；(2)受理對國家行政機關，國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；(3)調查處理國家行政機關，國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為；(4)受理國家公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴；(5)法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。綜合上述規定，可以把行政監察的目的簡單概括為：改善行政管理、嚴肅行政紀律、保證政令暢通、提高行政效率以及推進廉潔政府建設。

2 當前我國行政監察制度的現狀及存在的問題

2.1 當前我國行政監察制度的現狀

2.1.1 權限方面

根據《行政監察法》的相關規定，當前我國行政監察機關主要有四項基本權力：建議權、調查權、檢查權和決定權。行政監察機關在調查行政機關及其工作人員過程中，可以充分利用諸如查閱、復制材料，對于與案件相關的材料予以暫時封存、扣留，要求行政機關及其工作人員解釋和說明相關問題等權力，并享有作出相應監察決定的決定權和建議權。

2.1.2 機構設置上

當前我國行政監察機構共分四級：監察部主管全國范圍的監察工作，代表國務院具體行使監察職能，監察對象包括國務院各部委及其工作人員，由國務院及其各部委所任命的其他人員以及省，自治區，直轄市人民政府及其工作人員；地方上(省，自治區和直轄市)設監察廳，主管本行政區域內的監察工作，接受監察部的領導，對監察部和地方人民政府負責并報告工作；此外，在各自治州，設區的市，縣，自治縣，不設區的市分設監察局(分二級)，受上級監察機關的領導，對上級監察機關和本級政府負責并報告工作。

2.2 當前我國行政監察制度存在的問題

2.2.1 行政監察機關的權限不夠大

行政監察所面向的對象大多是政府官員，他們手中握有一定的公權力，兼具一定的社會地位。行政監察機關要想實現對政府官員的有效監督，就必須獲得充分的授權；現實中，我國行政監察機關職能權限范圍較為狹窄。從《行政監察法》的規定來看，行政監察機關的權限可以概括為一般權限、調查權限和建議、決定權。但是現實中絕大多數時間，我國行政監察機關僅有建議權，而無決定權；具體實踐中，行政監察機關對于政府官員執行法律法規、政策的監督檢查也大多流于形式，鮮見我國行政監察機關提出具體的監察建議，其大部分時間僅僅履行了受理舉報、申訴的權能。

2.2.2 行政監察法制的健全力度不夠

當前我國與行政監察相配套的一系列法規多為規章、意見、通知和辦法，臨時且隨意。例如由中共中央頒布施行的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，黨中央、國務院制定的《制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定》等相關規范性文件的出臺都有著特定的時代背景，法律效力薄弱，隨意性、應急性特點突出；我國現行有關行政監督、紀律監督和黨風廉政建設監督等法律法規在很多規定上都交叉重復。上至黨中央，下至地方政府，都頒行了很多關于嚴禁公款吃喝、公務消費等相關規定，但是這些規定并沒有起到預期的效果，隱性的腐敗風氣依舊存在。

2.2.3 行政監察隊伍建設存在著諸多不足

我國目前的行政監察機關隊伍人員整體專業素養偏低，年齡結構分布不盡合理。部分監察干部為軍轉人員，受益于國家政策的照顧而進入行政監察系統，相較之下，年輕且具備較高專業素養的監察人員較少；除此之外，在行政監察系統內部人員的選用標準上拿捏的不夠精準；由于目前我國行政監察尚處于初步探索階段，缺乏對行政監察人員專業技能進行規范化訓練的體系；在對行政監察機關人員考核上，制度規范不健全，缺乏有效的競爭機制和激勵機制，管理機制上的缺陷直接導致行政監察部門人才匱乏、隊伍人員流動性大、行政效率低下。

3 改革和完善我國行政監察體制的幾點思考

3.1 擴大行政監察機關的職權范圍

“權力是管理的保證”。伴隨著我國社會經濟的軟著陸，行政權日益呈現出擴張的趨勢，為了應對行政權擴張的趨勢，筆者認為，有必要擴大我國行政監察機關的監察權。可行的做法是，一是賦予其監督監察建議的權力。例如，對于拒不執行監察建議的被監察對象，監察機關可以傳喚并責成有關行政機關及工作人員予以改正；倘若該行政機關仍拒不執行，監察機關可以直接做出相應的監察決定。二是賦予其全權處分的權力。即行政監察機關可以直接對違法違紀的公職人員施以降級、開除公職之處分，而無須經過相關部門的同意。三是賦予其經濟處罰的權力。例如，對濫用職權，給國家和集體造成較大損失的公職人員處以較高數額的罰款。

3.2 健全我國行政監察法律體系

當前我國規范行政監察工作最為核心的法律是《行政監察法》，伴隨著我國社會經濟的不斷向前發展，《行政監察法》當中的一些規定顯然已經滯后于社會發展的需求。如監察機關的外派機構應如何設置、監察干部應如何任免等問題，該法需要進一步予以明確規定；除此之外，還應完善與行政監察工作相配套的一系列法律法規。筆者認為，我國有必要對已有的同行政監察相關的法規和文件加以梳理，對于其中經實踐證明確有實效的規章盡快予以立法，增強其約束力；相反，應盡快廢除那些脫離實際的規章。盡快制定出臺《國家監督法》，賦予監察機關立法建議權，推進《行政程序法》、《反貪污賄賂法》等法律法規的立法進程，從而保障行政監察人員能夠最大限度自主地行使監察權。

3.3 加強行政監察機關自身建設

一是嚴格選拔和錄用行政監察機關工作人員，并使之制度化、規范化，遵照“寧缺毋濫，優中選優”的原則，確保每一名進入行政監察隊伍的人員素質過硬。“首要的是清正剛直、嫉惡如仇的品質”；早在我國西漢時期，就規定監察官須對法律非常熟稔，唐代以降，歷代封建王朝的監察官多為進士出身，這對當今我國行政監察機關選拔和錄用工作人員的啟示是要將那些曾受過良好法學教育的人員選拔和錄用進行政監察機關隊伍中來。

二是加大對行政監察隊伍的培訓力度。一方面對于新錄用人員進行系統化的崗前培訓，以使其盡快掌握行政監察工作的程序和步驟；另一方面，每年應保證在職的行政監察人員參加一定量的進修活動，重點學習審計、稅務、計算機、法律等專業基礎知識，以使行政監察人員的依法履職能力得到切實增強。

三是探索建立具有中國特色的行政監察專員制度。我國現行憲法規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，做出相應的決議。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的資料。”該條規定為在我國建立行政監察專員制度提供了法律依據；再者，我國的行政監察體制已經運行了十數載，可謂是經驗豐富，可供借鑒的地方有很多。基于此，引用、借鑒議會行政監察專員制度的必要性、合法性和現實可能性可謂一應俱全了。接下來要做的，就是立足于我國現行的人大制度，對其加以適當的設計改良：例如，可以在全國和地方各級人大委員會建立專門的行政監察委員會；行政監察專員享有較大的自主權、實質性的建議權和廣泛的調查權；行政監察委員會和行政監察專員受人大常委會監督，只對人大負責。

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