我國政府績效管理探析
——基于企業家精神

何云飛

(安徽大學管理學院，安徽 合肥 230601)

“企業家政府理論”強調用企業家的服務意識、責任意識、顧客意識、成本意識、質量意識、競爭意識、市場意識、效率意識、創新意識等價值觀念，通過引入企業管理中的先進的管理方法和技術，如戰略管理、全面質量管理、績效管理、人力資源開發、項目管理、市場競爭機制和民營方式等，把政府重塑為一個能夠有效運作、適應社會各方面發展要求的政府。這體現了政府管理的新思維，標志著21世紀政府治理理念的一個根本性變革。對我國的績效管理實踐而言，該理論在很多方面是不乏啟發意義的。從政府績效管理與“企業家政府理論”的關系來看，“企業家政府理論”是實現政府管理高績效的有效途徑。政府績效管理是實踐“企業家政府理論”的重要領域，二者重要結合點在于實現高的行政效率。

1 我國政府績效管理概述

績效管理始于績效考核。在我國，績效考核的歷史可以追溯到三皇五帝時期。可見，績效考核很早就在實踐中受到了重視。我國政府績效管理的發展可以分為四個階段，分別是：新中國成立初期—20世紀80年代，初步實踐積累階段；20世紀80年代初—90年代末，初步探索階段；2000年—2003年，研究拓展階段；2004年至今，研究的細化和創新階段。至此，我國的政府績效管理已初成體系并具有符合中國國情的深刻內涵。同時，政府績效管理的內涵在每個階段的側重點雖然不同，但從引進到發展、從一個階段上升到另一個階段，政府績效管理在我國的發展與完善存在兩方面的原因。

1.1 我國政府公共管理與公共服務的范圍的擴大

政府管理理論經歷了全能政府、守夜人政府、有限責任政府等幾個階段。在每個階段，政府的職能、權利、責任都有所不同，因此政府績效的表現形式也各有差異，衡量標準與方法也不盡相同。隨著我國政府與社會的關系、角色定位的不斷變化，單純把效率作為政府評估的綜合性最終尺度具有很大的局限性，與政府的行為價值取向也已經大相徑庭，確立什么樣的政府管理理念，成為政府績效管理與改革的核心問題。建立一個能夠科學評估、有科學指標體系、對評估結果能夠回應的責任政府已經成為當今世界各國政府改革的大趨勢，中國的政府改革同樣不可避免。

1.2 我國政府績效管理環境初步形成

根據里格斯的行政生態學說，可以把世界上主要國家按照社會的專業化程度大致分為三類：農業社會的行政生態或稱融合型公共行政生態，過渡社會的行政生態也叫棱柱行政生態，最后是工業社會的行政生態，亦稱衍射型的行政生態。不同行政生態有不同行政制度，所以在新的制度實施時必須具體問題具體分析，充分考慮行政生態與行政制度是否相互適應。高度專業化的行政生態是社會進行政府績效管理并取得良好效果的基礎—“工業型的社會具有高度的社會流動、完善的社會規范、發展良好的職業制度和平等的階級制度”，具體來說，就是公民參與機制、地方自治制度、社會和政府行為的高度法治。而這些條件我國正在形成和完善。

2 我國政府在績效管理中存在的問題

2.1 原有的行政審批制度是導致績效管理混亂的根本原因

行政審批是指行政機關根據自然人、法人或者其他組織提出的申請，經過依法審查，采取批準、同意、年檢發放證照等方式，準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為。但隨著改革和發展的不斷深化，我國現行行政審批制度已進入困境，成為政府部門優化績效管理的制約因素，具體表現在：首先，重審批輕監管、名目繁多。事無巨細，這嚴重影響績效管理指標體系的建立與完善。其次，審批設定管理不嚴、職責不清，“人治”色彩濃厚，缺乏必要的理性因素，影響績效考核的有效執行。再次，缺乏時限限制。有些行政審批項目手續繁、周期長、隨意性較大、透明度不高，缺乏明確的條件、步驟、時限等規定，導致行政審批時間過長，影響績效信息的及時反饋與糾正。最后，監督機制不健全、缺乏法律依據，行政審批成為“權力尋租”和腐敗現象滋生的溫床，這些都嚴重影響政府的公共形象，影響績效管理過程與結果的合法性。

2.2 行政人員素質不高，是導致政府績效管理水平低的又一重要因素

行政人員素質不高，一方面是因領導者自身素質不高、戰略判斷能力不強而不能有效把握績效管理的實質，使績效管理流于形式。另一方面也有因為工作人員自身能力有限，不符合組織要求，難以將績效管理各項指標、原則、步驟、程序執行到位造成的。行政人員的素質不僅僅體現在文化教育程度上，更體現在敬業精神以及綜合能力等方面。在上世紀建國初期到改革開放前，政府人事管理遺留下來的諸多問題，如沒有建立合理的考試錄用與人事選拔制度，造成在人事管理中出現任人唯親，任人唯錢現象。通過這種途徑進入公共部門的人員無視公務員紀律，不服從集體意志，以自我為中心，驕橫而又無能，更談不上敬業奉獻，為人民服務。

2.3 監督機制不健全造成政府績效管理難以保證

首先，監督主體缺乏必要的法制保障和權威性，不能有效的控制和約束監督對象的行為。監督主體缺乏應有的權威性與獨立性，使績效管理取決于政府領導人員的個人意志，成為領導人員的附屬物。其次，監督制度自身缺乏科學性、系統性,造成績效管理的步驟與程序無法可依或有法不依。有些監督制度在實踐中缺乏可行性，導致失敗，損害了自身的嚴肅性。有些制度缺乏整體性，在執行中存在漏洞，使得操作起來難以把握。還有一些監督制度過于概況，有禁止無處罰，監督成為制度合法化的形式，沒有實質意義。最后，行政監督法律不健全，我國目前缺乏有效和操作性強的行政監督法，導致行政監督不能得到有效的法律支持，績效管理缺乏必要的透明度。

3 我國政府提升績效的路徑

3.1 健全績效管理的法律和制度，實現制度化、法制化

現代企業通過專業化分工，來分清各自的責任和配置相應的權利。在企業中績效體系一律是人力資源管理部門起草，按照董事會制定的企業目標，人力資源部門通過目標管理的方法，分別制定各個部門的分目標和個人目標并以部門規章和職位說明書的形式，交由董事會批準。董事會批準后，人力資源部門以此作為考核部門和員工的績效標準，從而保證績效體系的完整性與權威性。在缺乏統一部署的情況下，自發和半自發是我國政府績效管理的現實特征，政府依據本身管理需要設計評估的內容，沒有客觀的衡量標準，制度化程度低。要實現政府績效持續改進,就應該借鑒企業管理中目標管理技術實現政府績效管理的規范化。

3.2 注重對公共部門人力資源的開發，調動其積極性和主動性

行政人員是行政管理的主體，他們的素質如何、積極性如何、行政觀念如何對行政效率具有絕對性的影響，也是建設催化作用的政府、社區擁有的政府、競爭性政府、有使命感政府、講究效果的政府、受顧客驅使的政府、有事業心的政府、有預見的政府、分權的政府、以市場為導向的政府的關鍵。現代人力資源管理理論興起于二十世紀中葉，是對各級政府人事管理理論的范疇的拓展，將政府部門的人事管理實踐推向了更加科學的階段。人事行政是以現代人力資源管理理論為基礎，以國家行政組織為研究的主體，研究政府以法律法規為依據對政府部門的人力資源進行規劃、錄用、任用、使用、工資、保障等管理活動和過程。而這些活動與過程是否合理直接影響行政人員的行政觀念與能力素質，一個具有服務意識和高超技能的政府工作人員，在公共管理和公共服務的過程中，必然能夠將黨和政府的政策貫徹到工作中去，降低培訓與執行成本，提高行政效率與績效管理水平，引導政府向“講究效果的政府”邁進。

3.3 培育NGO、NPO，提高社會的參與度

培育NGO、NPO,強化監督、重視競爭，是堅持執政為民、堅持依法行政、激活政府活力、做好政府工作的根本保證。只有政府處于被監督狀態，政府才不會懈怠，政府工作人員才不敢徇私枉法、濫用手中的權力，真正的按人民群眾的意愿從事管理，增加人民的滿意度、幸福度，提高政府績效管理的效度。同時，政府自覺接受監督，才能更好地聚民意、集民智、凝民心，減少和防止工作失誤，真正的按客觀真理從事管理，增加人民的信任度、放心度，提高政府績效管理的信度，也才能保證行政機構清正廉潔。培育NGO、NPO,正確發揮他們在社會主義市場經濟和社會主義民主政治中的正確作用，承擔政府轉移的部分公共管理職能，是各級地方政府適應“小政府，大社會”的必然選擇，將競爭機制引入政府績效管理中，通過內部競爭提高行政人員個人績效，通過外部競爭提高整個行政組織的績效，使各個市場主體和公民在有序的政治氛圍中民主的參與各項公共管理，落實人民當家做主的實質，同時，擴大了績效管理的參與主體，使績效考核更加客觀、公正、真實、務實、高效。

4 結語

綜上所述，在新的時代背景下，績效管理已然成為政府必須作為的關鍵領域。而基于“企業家政府理論”的視角來引導各級政府績效管理的實踐就是通過從思想層面、組織層面、技術層面借鑒企業，重塑政府形象，使之成為具有服務意識、創新精神、成本意識和顧客至上意識的政府，改造傳統運作模式，使公共行政從傳統官僚制向現代彈性化組織體制轉換。在這個角度，既非將政府進行企業化管理，亦非政府官員都要具有企業家的具體品質，而是運用企業家的普遍觀念在政府中樹立新的管理觀念、建立新的管理規則、培養新的政府官員、應用新的政策工具與方法，為取得良好的政府績效奠定必要基礎，使未來政府更具有活性、回應性，使政府決策更具有科學性、前瞻性。在現階段，我國政府績效管理還不太完善與科學，但各國績效管理實踐表明必須以市場為導向，創建有限型政府；借鑒優秀企業的運作經驗，建立廉潔、高效型政府；強調顧客取向，以公眾為本位，建立服務型政府。在上述“三個政府的框架”內，我國政府績效管理才能邁入更加科學的新階段。

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