東北地區資源枯竭型城市可持續發展中的棚戶區改造問題研究

程　玲　何　影　黨振乾

(1.黑龍江科技大學 工程訓練與基礎實驗中心，黑龍江 哈爾濱 150022；2.黑龍江科技大學 科技處，黑龍江 哈爾濱 150022)

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東北地區資源枯竭型城市可持續發展中的棚戶區改造問題研究

程玲1何影2黨振乾2

(1.黑龍江科技大學 工程訓練與基礎實驗中心，黑龍江 哈爾濱 150022；2.黑龍江科技大學 科技處，黑龍江 哈爾濱 150022)

摘要：實現資源枯竭型城市的經濟轉型與可持續發展，是當前我國經濟社會發展過程中亟待解決的重大問題。在此背景下的資源枯竭型城市的棚戶區改造工程應與城市的經濟和產業轉型相結合，順利實現棚戶區改造，使資源枯竭型城市棚戶區居民的整體生活水平得到穩步提高。

關鍵詞：資源枯竭型城市；經濟轉型；可持續發展；棚戶區改造

一、資源枯竭型城市的經濟轉型

東北三省地區自然資源豐富，有40多種礦產儲量居全國前三位。東北三省是全國生產石油最多的地區，擁有大慶、吉林、遼河油田，目前大慶油田是我國最大的原油供應基地；著名的撫順、雞西、鶴崗煤礦；聞名全國的遼寧鞍山和本溪鐵礦。多年以來，資源產業一直是支撐東北三省最重要的產業之一。依托資源優勢和大型企業，在東北地區形成了一批以資源開發、加工為主導產業的資源型城市。我國經濟學界按照采掘業產值比重、從業人員比重等指標，適當考慮特殊情況，2013年確定了共262個全國資源型城市，約占全國城市數量的39.9%，其中黑龍江、吉林、遼寧三省合計37個，約占全國資源型城市的1/4。

(一)資源枯竭型城市

資源枯竭型城市是指礦產資源開發進入后期、晚期或末期階段，其累計采出儲量已達到可采儲量的70%以上的城市。而我國的東北地區由于礦產資源開采時間長，部分資源型城市探明可采資源已經出現衰減或瀕臨枯竭。作為資源型城市生命線的資源一旦枯竭，城市往往會陷入經濟社會發展停滯不前的泥潭。截至2012年，國家發改委、國土資源部、財政部等單位評定，由國務院進行發布的資源枯竭型城市包括東北三省的阜新市、盤錦市、遼源市、伊春市、大興安嶺地區、撫順市、九臺市、七臺河市、五大連池市、鶴崗市和雙鴨山市等。

(二)資源枯竭型城市經濟轉型中的國家援助政策[1-3]

我國資源型城市數量占全國城市總數的1/6，在區域經濟發展中占有重要的地位，實現資源枯竭型城市的經濟轉型和可持續發展，對社會經濟的發展起到至關重要的作用。2001年，國務院專門召開會議，研究遼寧省資源枯竭型城市阜新市的經濟轉型問題，并將阜新市確定為全國第一個資源枯竭型城市經濟轉型試點市。2002年11月，黨的“十六大”報告明確提出兩個支持政策，資源枯竭型城市轉型問題寫入了黨的代表大會文件，也是中央第一次從政治層面提出加快資源枯竭型城市轉型的要求，標志著我國資源枯竭型城市經濟轉型建設的開始。2003年，中共中央、國務院頒布《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，要求相關部門研究制定支持資源型城市經濟轉型的政策措施。2006年通過的“十一五”規劃提出搞好資源枯竭型城市經濟轉型和采煤沉陷區治理、棚戶區改造，抓緊研究建立資源開發補償機制、衰退產業援助機制。2007年8月國務院批復的《東北地區振興計劃》又將轉型試點擴大至大慶、伊春、遼源、白山和盤錦等城市。2007年，黨的“十七大”報告再次強調“幫助資源枯竭型地區實現經濟轉型”，同年國務院頒布的《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)提出使資源型城市經濟社會步入可持續發展軌道，提出了一系列比較全面的援助內容，以此為指導，2008年，12個城市(地區)被國務院確定為首批資源枯竭型城市；2009年，32個城市(地區)被確定為第二批資源枯竭型城市(地區)；2012年，25個城市(地區)和大小興安嶺林區9個縣級單位被確定為資源枯竭型城市(地區)，中央財政給予這些城市(地區)財力性轉移支付資金支持。

2009年《關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》、2010年的“十二五”規劃，都把幫助資源枯竭地區實現經濟轉型、促進資源枯竭地區可持續發展作為各級政府當前和未來一段時期的重要工作。2013年，國務院頒布《全國資源型城市可持續發展規劃(2013—2020年)》，提出“到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決，可持續發展能力顯著增強，轉型任務基本完成”，可見，資源枯竭型城市的經濟轉型問題仍是未來地方政府的重點工作。

二、資源枯竭型城市的棚戶區改造

(一)棚戶區改造

棚戶區是指城市建成范圍內、平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環境衛生臟亂差的區域及“城中村”。棚戶區改造是我國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程。

(二)資源枯竭型城市的棚戶區改造[4]

我國資源枯竭型城市的棚戶區改造始于2002年的沉陷區治理(當時這些城市還未被確定為資源枯竭型城市)，主要在遼寧阜新、黑龍江鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺河和吉林省的遼源等城市，主要工程是進行采煤沉陷區居民住宅的搬遷及維修。自2005年始，國家在東北三省相繼開展了大規模的棚戶區改造工程，是建國以來在東北開展的最龐大的安居工程。

三、資源枯竭型城市可持續發展過程中棚戶區改造問題的思考

(一)資源枯竭型城市的可持續發展[5，6]

可持續發展思想起源于人類對能源危機、資源危機、糧食危機和生態危機等人類所面臨的各種危機的反思，1987年世界環境與發展委員會(World Commission on Environment and Development，WCED)在題為“我們共同的未來”(Our Common Future)的報告中，首次正式地將可持續發展定義為“滿足當代人類的需求而不損害子孫后代滿足他們自己需求的能力”，同時也是“一個資源利用、投資取向、技術發展以及政策變化都協調一致，不斷促進滿足人類現在和將來需求之潛力的變化過程”。由于資源的不可再生性，決定了資源枯竭型城市必須走可持續發展的道路，城市可持續發展的內涵應包括經濟、社會、環境多個領域。

(二)棚戶區改造與城市的可持續發展相結合[7，8]

資源枯竭型城市的棚戶區改造，不應僅僅是居住條件的改善與提升，更應與城市的可持續發展相結合，與城市的經濟轉型相結合。資源枯竭型城市在資源衰退期的城市稅收會遞減，但是由于在資源衰退期失業人員的遞增，城市的財政開支中失業保險、居民最低生活保障、失業人員培訓等負擔會加重。經調查，棚戶區改造的受惠群體中，有很高比例的失業人員，這部分失業人員也構成了城市失業人員的主體，由于生產技術的專業性較低、技能單一，導致其再就業存在很大的障礙。因此，在棚戶區改造的過程中，不僅僅要考慮環境因素，更應考慮經濟、社會因素，在棚戶區改造的過程中與城市的經濟、產業轉型相結合，將棚戶區改造納入到城市經濟轉型的整體布局中，擴大棚戶區改造人群中失業人員的再就業，順利實現棚戶區改造。

[參考文獻]

[1]時慧娜.資源型城市轉型的國家援助政策評價及調整思路[J].城市與區域規劃研究，2011(1):180-193.

[2]楊其濱，修明慧.東北老工業基地資源型城市轉型效果及對策[J].北方經貿，2009(2):15-17.

[3]馬克，李軍國.我國資源型城市可持續發展的實踐與探索——國內資源枯竭型城市十年經濟轉型經驗與展望[J].經濟縱橫，2012(8):1-7.

[4]丁四保.東北地區資源型城市貧困問題的調查與分析[J].開放導報，2005(6):28-32.

[5]鄔建國，郭曉川，楊稢，錢貴霞，牛建明，梁存柱，張慶，李昂.什么是可持續性科學?[J].應用生態學報，2014(1):1-11.

[6]王菲.資源型城市可持續發展指標體系構建及綜合評價研究[D].大慶石油學院，2006.

[7]鄭文升，丁四保，王曉芳，李鐵濱.中國東北地區資源型城市棚戶區改造與反貧困研究[J].地理科學，2008(2):156-161.

[8]曹孜.煤炭城市轉型與可持續發展研究[D].中南大學，2013.

Abstract:Realizing the economic transformation and sustainable development of the resource-exhausted city is an urgent problem to be solved in the course of economic and social development of our country. Under this background, the shanty towns transformation of resource exhausted cities should be combined with the city’s economic and industrial restructuring, to achieve the smooth implementation of the shanty towns, make the whole living standard steadily improved of the residents.

Key words:the resource-exhausted city; economic transformation; sustainable development; renovation of shanty towns

(責任編輯：張彤彤)

中圖分類號：F299.27

文獻標識碼：A

文章編號：2095-3283(2016)02-0060-02

[基金項目]黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“黑龍江省資源枯竭型城市棚戶區改造困境及模式創新研究”(項目編號：14B112)。

[作者簡介]程玲(1981-)，女，漢族，吉林蛟河市人，漢族，講師，碩士研究生，研究方向：土木工程與城市規劃設計。