淺談PPP項目融資模式及方案

裴玉波

(上海浦東發展銀行股份有限公司哈爾濱分行，黑龍江 哈爾濱 150090)

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淺談PPP項目融資模式及方案

裴玉波

(上海浦東發展銀行股份有限公司哈爾濱分行，黑龍江 哈爾濱 150090)

隨著社會主義市場經濟的發展、我國城市化進程的不斷加快，多種融資模式并存成為發展趨勢，高效、合理的融資模式可以使PPP項目平穩落地，但在融資過程中，受到多方面因素的影響，導致資金不能有效對接需求，因此我們很有必要對PPP項目融資模式進行分析，并提出融資方案。本文僅對PPP項目融資模式及方案進行分析，以供參考。

PPP項目；融資模式；股、債、貸；多元化

PPP模式即公共政府部門與民營企業合作的融資模式，是加快政府職能轉變、提升國家治理能力的一次體制機制的變革，目前，從國家層面到省級地方政府再到縣市級政府，PPP已經成為地方政府開展基礎建設當下最“受寵”的合作模式，PPP 項目將成為金融機構、地方政府、社會資本合作的紐帶。同時，隨著我國現階段基礎設施建設熱潮的來臨，將釋放大量的新增地方政府債務，也就是說地方政府城投企業將以市場化的方式參與地方公益性或準公益性項目，由以往地方政府全資控股下的“替政府融資、代政府投資、由政府償債”轉變為PPP模式下的“為自身融資、對項目投資、由政府購買服務，用自身收益償債”的經營模式，PPP項目也將呈現爆發式增長，多元化金融渠道已經成為大勢所趨。

1.PPP項目融資所遇到的問題

1.1 商業銀行作為傳統的貸款人角色，融資品種單一

我國商業銀行利率市場化進程剛剛開始，PPP項目融資不同于傳統商業銀行信貸資金投放，金融機構應積極參與到具體項目的融資模式設計過程中，多元化融資產品，并結合實際項目建設進程需求，形成可持續的資金投入管理機制，為政府及社會資本方提供切實可行的項目合作咨詢及投資、融資評估服務；

1.2 利率市場尚未完全放開，融資渠道較少

PPP項目具有融資價格調整機制相對靈活、投資規模相對較大、市場化程度相對較高、需求長期穩定等特點，在融資過程中如何根據項目特點對接最佳融資模式的管理是關鍵點，目前，我國利率市場尚未完全放開，金融機構應聯合同業，整合社會資源，拓寬融資渠道，資金來源不局限于銀行貸款，同時結合同業優勢，如：理財資金、投資銀行、信托公司、證券公司、保險公司等拓寬PPP項目融資渠道，以持續性融資為出發點，按項目進程開展融資活動，以滿足項目資金需求；

1.3 完善PPP項目法律、法規體系

PPP項目在建設與經營的過程中涉及的方面較多，項目實施需要一個完整的法律體系來支撐和維護，各行業的PPP項目所牽涉的法律法規也涉及了多個行業和不同領域，新中國建成后雖然法律體系在不斷的完善，但仍然存在很多漏缺，尤其是在PPP上位法未出，下位法沖突的當下。

2.PPP 項目融資結構分析

從PPP項目融資的全生命周期來看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務質量和運營效率，降低項目成本，在項目公司組建、建設、運營及風險管理中的關鍵點具體分為以下四個方面：

2.1 項目公司組建階段

金融機構對地方政府引入專業化的項目合作伙伴，在項目公司組建階段以PPP項目需求為出發點，對相關行業、資產質量、財務數據、項目可行性進行分析評估，同時應綜合考慮未來公共服務的需要、政府及社會資本的責任風險分擔、項目產出標準、關鍵績效指標、支付方式等，并提出明確、具體融資方案和所需要的財政補貼的相關要素，同時，圍繞財政部“物有所值”的價值實現目標，探索創新適合政府和社會資本合作項目的融資模式，項目融資方案可延伸至資本金需求，以股權結構化對接項目資本金，滿足項目公司組建階段融資方案、資本金管理的需要；

2.2 項目建設階段

在建目建設階段，金融機構對已通過物有所值評價和財政承受能力論證的PPP項目或納入財政部PPP綜合信息平臺的項目，可根據PPP項目行業特點，結合PPP項目行業特性，多元化融資業務品種，融資工具包括但不限于如：貸款承諾函、保函、項目貸款、銀團貸款、項目收益票據、中期票據、非公開定向債務融資工具、股權結構化融資、保理、融資租賃等金融服務產品，同時引入信托公司、證券公司及理財資金等作為項目建設融資渠道及資金的來源。

2.3 項目運營階段

項目運營階段在項目公司及資本金到位后，金融機構按照項目進度匹配項目貸款資金，并根據政府購買服務資金支出的情況安排還款計劃，同時結合能源、交通運輸、農業、林業、醫療、水利、教育、環保、科技、保障房、衛生、養老、文化各行業領域項目特點，根據PPP項目運營期需求，融資品種以：項目運營期的貸款、資產支持票據、并購債、并購貸款、融資租賃等金融產品，以實現項目運營階段資金對接。

2.4 項目風險管理

對PPP項目的風險管理，金融機構應針對PPP項目相關政府支出責任及納入地方政府財政預算的管理情況，并落實借款人的差額補足承諾，建議形成相應書面文件，關注項目建設的合理性、合規性，在信貸資金發放與支付前，應確保項目已正式取得各類審批及相關文件，并關注后續特許經營協議的簽署。PPP項目中BOT部分和BOO部分應以分賬進行核算，防止資金被挪用，同時，對項目資金賬戶進行專戶托管、封閉管理，以便監管資金查詢用途。項目建設期應重點關注借款人實際施工建設和運營維護情況，并在項目建設過程中與政府方面保持溝通，落實政府相關承諾和保障措施。項目貸款部分可按照《固定資產貸款管理辦法》相關規定執行放款及后續管理工作。

PPP模式適用于政府負有提供責任又適宜于市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，項目的投資、融資結構需主要說明項目資本性支出的資金來源、用途和性質，以及項目資產的形成和轉移等，燃氣、供熱、供電、供水、污水及垃圾處理等市政設施，機場、鐵路、公路、城市軌道交通等交通設施，旅游、教育培訓、醫療、健康養老等公共服務項目，水利、生態保護和資源環境等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，可以優先考慮采用PPP模式建設。

3.融資方案分析

PPP項目融資模式應借助“股、債、貸”綜合化金融渠道，提供投貸聯動融資方案，并發揮多元化融資優勢，針對PPP項目不同階段的實際融資需要，為PPP項目提供切實可行金融產品或服務，重點融資方案列舉如下：

3.1 股權+債權融資

股權融資：商業銀行理財資金對接定向資產管理計劃作為優先級LP(合伙人)，出資占比90%；項目公司出資10%作為劣后級LP，同時，引入基金管理公司作為GP(基金管理人)，共同成立一支股權投資基金，有限合伙制，基金存續期為最長7年，項目公司按年度支付股權維持費用，銀行理財資金持有的基金份額部分由項目公司進行遠期回購，基金以股權方式增資PPP項目公司，用于項目建設使用。

債權融資：項目公司可以向商業銀行申請項目貸款，期限不超過20年，擔保方式為連帶責任保證或其他擔保方式。

通過股權加債權相結合的方式，即PPP股權基金+PPP項目中長期貸款，可全面解決PPP項目公司對于項目的資本金和項目貸款兩方面的融資需求。股權加債權的融資方式，使商業銀行的理財資金既能夠服務于社會資本，也可以服務于政府資本，同時滿足政府及社會資本兩方面的項目資本金需求。

3.2 債務融資工具

重點產品為項目收益票據(PRN)及資產支持票據(ABN)。

在PPP項目建設初期及建設期，項目公司有較大資金需求，金融機構可對項目本身能夠產生穩定的經營性現金流的項目公司或集團公司，向其發行項目收益票據，以募集資金后用于PPP項目建設，同時也可用于置換前期形成的銀行貸款，項目收益票據發行期限可以涵蓋項目建設、運營與收益整個生命周期，資金投放期限的設計應與項目現金流回收進度形成匹配。

對于已完成建設并投入使用的PPP 項目，金融機構可對項目所能夠產生穩定現金流的資產進行未來收益測算，融資方案建議重點采用資產支持票據方式幫助企業盤活資金。同時，在項目收益票據產品存續期內，應綜合考慮在項目收益票據行權的情況，對同時滿足注冊資產支持票據的企業，可靈活采用發行資產支持票據用以置換項目收益票據。

3.3 移交、運營、移交(TOT)模式下的受讓政府存量資產

股權融資：銀行理財資金對接定向資產管理計劃作為優先級LP(合伙人)，出資占比90%；項目公司出資10%作為劣后級LP，同時，引入基金管理公司作為GP(基金管理人)，共同成立一支有限合伙制股權投資基金，基金以股權方式增資TOT項目公司，并發放項目貸款或股東借款。所獲得的資金全部用于受讓政府的存量資產，可提前幫助政府實現財政收入、優化政府財務報表，TOT項目公司以依靠受讓資產未來產生的現金流或政府采購服務來實現銀行股權、債權的退出。

目前，PPP項目已經進入快速的發展階段，未來資金需求迫切且龐大，金融機構應對這類融資需求積極開展股權、債權、貸款相結合的金融產品，并提供投資、融資、及金融渠道等對接服務。

4.結語

PPP融資模式在中國發展還處于初期稚嫩的階段，機會與風險并存，個人認為政府、金融機構、民營企業需要注意以下幾點來規避風險，進行風險管理：

4.1 政府部門、金融機構、民營機構都要進行充分的市場調查，并明確項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等；

4.2 政府部門創造良好環境，包括但不限于：明確說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式等；

4.3 項目的實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。并嚴格按照《政府采購法》等規定，采取競爭性采購方式，引入信譽好、有實力的運營商參與示范項目開展建設和運營；

4.4 PPP項目的實施需要一個完整法律體系來支撐，項目的建設與經營牽扯多方，依據的法律也牽扯多個領域，合同體系中項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等需要完善法律體系維護。

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