農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的改革實(shí)踐與經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

潘衛(wèi)華

(上饒師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江西 上饒 334001)

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農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的改革實(shí)踐與經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

潘衛(wèi)華

(上饒師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江西 上饒 334001)

推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革對(duì)我國(guó)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，但是，針對(duì)實(shí)踐過(guò)程中存在的市場(chǎng)失靈和政府失靈問(wèn)題，必須通過(guò)加快完善相關(guān)法律法規(guī)、建立健全土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、構(gòu)建合理有效的政府投入機(jī)制、大力推進(jìn)農(nóng)村信息體系建設(shè)和充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)自身的作用等多種途徑，有效破解制約改革進(jìn)程的障礙性因素。

農(nóng)村“兩權(quán)”；抵押貸款；雙重失靈；對(duì)策

一、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革歷程

我國(guó)的農(nóng)村承包土地(指耕地)經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩權(quán)”)抵押貸款改革經(jīng)歷了一個(gè)從嚴(yán)格禁止到逐步松綁的過(guò)程，即便在2005年最高人民法院的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》中，仍然規(guī)定“家庭承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。”2006年，福建明溪縣和寧夏同心縣等地開(kāi)始探索開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)試驗(yàn)，首次突破農(nóng)村耕地不能作為抵押物的堅(jiān)冰。此后，中國(guó)人民銀行會(huì)同有關(guān)部門(mén)陸續(xù)制定了一系列文件，積極推進(jìn)開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款改革試點(diǎn)工作。2008年10月，出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見(jiàn)》，組織在中部六省和東北三省開(kāi)展農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新試點(diǎn)，其中，遼寧法庫(kù)縣首推“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”試點(diǎn)模式，進(jìn)而引發(fā)試點(diǎn)縣市紛紛開(kāi)展耕地抵押貸款試點(diǎn)。2009年3月，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“有條件的地方可以探索開(kāi)辦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。”2010年5月，出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出“探索開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。”2014年2月，出臺(tái)了《關(guān)于做好家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體金融服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“積極穩(wěn)妥推動(dòng)轄內(nèi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。”2016年3月，出臺(tái)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，制定了金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門(mén)推進(jìn)落實(shí)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的具體管理辦法，并公布了“兩權(quán)”抵押貸款的試點(diǎn)縣(市、區(qū))名單。

此外，“兩權(quán)”抵押貸款改革近年來(lái)也逐步得到了中央政府層面的高度重視和積極支持。在十八屆三中全會(huì)上，明確提出要“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。”2014年的中央一號(hào)文件提出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”“在保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。”2015年的中央一號(hào)文件提出，“做好承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)工作”。2016年的中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出，“在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。”尤為重要的是，2015年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)思想、基本原則、試點(diǎn)任務(wù)。2015年12月，全國(guó)人大授權(quán)278個(gè)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)暫停執(zhí)行《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第184條、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第37條關(guān)于耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押的相關(guān)法律條款，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)正式進(jìn)入實(shí)施階段。截至2015年底，全國(guó)共有495個(gè)縣級(jí)行政區(qū)開(kāi)展了農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額 241 億元。[1]

二、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革動(dòng)因

關(guān)于農(nóng)村“兩權(quán)”能否進(jìn)行抵押貸款的問(wèn)題曾經(jīng)不乏爭(zhēng)議，反對(duì)理由諸如認(rèn)為“兩權(quán)”用于抵押違背了既有的法律規(guī)定，可能導(dǎo)致農(nóng)民失去基本土地保障造成重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，可能破壞有限的農(nóng)地資源影響糧食安全，實(shí)際可操作性差難以實(shí)施，等等。但是，隨著理論和實(shí)踐的不斷探索，這些理由已經(jīng)不再具有明顯的說(shuō)服力。相反，實(shí)行農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革的意義日漸凸顯，各方推進(jìn)改革的意愿和動(dòng)力愈發(fā)強(qiáng)烈。

首先，有利于促進(jìn)農(nóng)民增收致富和加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。開(kāi)展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款，可以有效盤(pán)活農(nóng)村的資源、資金、資產(chǎn)，落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)，既為傳統(tǒng)農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供貸款資金支持，解決農(nóng)村金融供給不足的矛盾，更能加速農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)以市場(chǎng)為主導(dǎo)的農(nóng)村土地和勞動(dòng)力優(yōu)化配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

其次，有利于涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)創(chuàng)新開(kāi)展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，不僅可以更好地滿(mǎn)足農(nóng)村的金融服務(wù)需求，同時(shí)也可以拓寬涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的貸款業(yè)務(wù)產(chǎn)品，積極挖掘農(nóng)村金融市場(chǎng)潛力，形成新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

再次，有利于深入推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。允許農(nóng)村“兩權(quán)”實(shí)行抵押貸款，才能真正體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的公平，“實(shí)際上是取消對(duì)農(nóng)村和城市房屋、土地等資產(chǎn)的區(qū)別對(duì)待，使農(nóng)民獲得正當(dāng)?shù)臋?quán)利，有利于土地權(quán)利對(duì)農(nóng)民的回歸。”[2]同時(shí)，開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款不僅能加快縮小城鄉(xiāng)收入差距，也能使進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民獲得更多的生活和就業(yè)資本，并且擺脫土地和房屋的羈絆，解決農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂(yōu)，從而加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

最后，有利于加快我國(guó)全面建成小康社會(huì)。要實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村，而解決“三農(nóng)”問(wèn)題離不開(kāi)金融的有力支撐。實(shí)行農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款，有助于推動(dòng)金融資源更多向農(nóng)村傾斜，為農(nóng)村發(fā)展注入所必須的大量資金，從而補(bǔ)齊農(nóng)村這塊全面小康的短板。

此外，由于農(nóng)民工資性報(bào)酬收入占整個(gè)家庭收入的比重持續(xù)增加，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系將在“十三五”時(shí)期全面建成，農(nóng)村土地的保障功能正在逐步弱化。同時(shí)，隨著我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作的全面推進(jìn)，可以說(shuō)實(shí)行“兩權(quán)”抵押貸款的約束條件已基本消解，改革時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

三、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革障礙的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

如前所述，推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。但不可否認(rèn)的是，在實(shí)踐過(guò)程中由于存在市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重失靈問(wèn)題，導(dǎo)致諸多現(xiàn)實(shí)障礙仍亟待破除。

(一)市場(chǎng)失靈層面

1、信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題

一方面，信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的供給動(dòng)力不足。由于金融機(jī)構(gòu)很難準(zhǔn)確掌握相對(duì)分散的農(nóng)戶(hù)和農(nóng)企的各類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息，加上農(nóng)村土地、房屋等產(chǎn)權(quán)因評(píng)估因素的復(fù)雜性和缺乏專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)而很難確定其真實(shí)價(jià)值，金融機(jī)構(gòu)只能通過(guò)提高放貸門(mén)檻來(lái)減少風(fēng)險(xiǎn)損失，但高利率又會(huì)將低風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)質(zhì)借款者擠出市場(chǎng)，產(chǎn)生逆向選擇問(wèn)題。而在貸款發(fā)放后，由于農(nóng)村的現(xiàn)代信用意識(shí)相對(duì)薄弱，還會(huì)產(chǎn)生借款者改變貸款用途、惡意拖欠甚至拒不還貸等道德風(fēng)險(xiǎn)行為。逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題無(wú)疑都會(huì)加劇金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這也導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)惜貸懼貸，甚至選擇退出市場(chǎng)。

另一方面，信息不對(duì)稱(chēng)也造成了農(nóng)戶(hù)和農(nóng)企的有效需求不足。由于普遍欠缺金融專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款這種金融創(chuàng)新產(chǎn)品更缺乏足夠的了解，加上“兩權(quán)”抵押貸款發(fā)放門(mén)檻較高、貸款辦理環(huán)節(jié)繁瑣、貸款額度有限等原因，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)望而卻步產(chǎn)生畏貸心理。

2、不完全產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

一方面，關(guān)于“兩權(quán)”的產(chǎn)權(quán)界定不清。由于我國(guó)農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民只擁有土地使用權(quán)，所有權(quán)則屬于農(nóng)村集體所有。但是，由于目前對(duì)集體的定義缺乏明確的界定，造成了土地所有權(quán)權(quán)屬不清和所有權(quán)主體地位虛置的問(wèn)題。同時(shí)，無(wú)論是承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，都只是細(xì)分產(chǎn)權(quán)，而不是一個(gè)完整的可用于抵押的產(chǎn)權(quán)。[3]由于農(nóng)民的處置權(quán)有限，因此當(dāng)出現(xiàn)抵押風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也很難將抵押物處置變現(xiàn)以實(shí)現(xiàn)真正的債權(quán)。

另一方面，“兩權(quán)”抵押貸款的交易成本過(guò)高。由于“兩權(quán)”抵押的操作程序較為復(fù)雜，大大增加了金融機(jī)構(gòu)的信息成本、簽約成本和經(jīng)營(yíng)成本。同時(shí)，由于目前農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)尚不健全，導(dǎo)致違約后作為抵押物的土地和農(nóng)房也無(wú)法順暢通過(guò)交易變現(xiàn)。

3、準(zhǔn)公共品問(wèn)題

農(nóng)業(yè)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、生活價(jià)值和人性復(fù)原價(jià)值等多元價(jià)值，但市場(chǎng)機(jī)制并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行等價(jià)支付或補(bǔ)償，因此存在明顯的正外部性。[4]同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)屬于先天弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，一旦遭受自然災(zāi)害或市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款將會(huì)失去穩(wěn)定的第一還款來(lái)源，導(dǎo)致大范圍的信用違約現(xiàn)象，金融機(jī)構(gòu)將遭受巨大的損失。[5]因此，金融機(jī)構(gòu)提供“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)雖然對(duì)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重大社會(huì)效益，但這種高風(fēng)險(xiǎn)低收益的業(yè)務(wù)產(chǎn)品卻可能影響其自身的盈利水平。因此，“兩權(quán)”抵押貸款本身在一定程度上具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)，如果缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，往往導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的供給意愿不強(qiáng)。

(二)政府失靈層面

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)政府的適度干預(yù)，尤其是在存在上述市場(chǎng)失靈的情況下，政府更需在矯正市場(chǎng)失靈方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。但是，在“兩權(quán)”抵押貸款改革中，目前政府缺位和越位現(xiàn)象并存，造成了制約改革發(fā)展的制度瓶頸。

1、法律法規(guī)體系相對(duì)滯后

雖然目前在試點(diǎn)地區(qū)明確暫停了《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中的有關(guān)限制性條款，但是仍然存在諸多法律障礙尚待突破，“兩權(quán)”抵押貸款仍然缺乏有效的法律支持。比如，缺乏專(zhuān)門(mén)的法規(guī)來(lái)明確界定農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬與權(quán)益問(wèn)題；《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等立法中仍然存在產(chǎn)權(quán)規(guī)定不一致和保護(hù)過(guò)度的相關(guān)條款；目前出臺(tái)的相關(guān)暫行辦法僅屬于部門(mén)規(guī)章性質(zhì)，法律地位和執(zhí)行效力較弱；等等。

2、土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)尚不健全

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)不僅是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢、優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值的市場(chǎng)平臺(tái)，也是保證金融機(jī)構(gòu)順利實(shí)現(xiàn)抵押債權(quán)降低貸款風(fēng)險(xiǎn)的重要風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)。但是，目前我國(guó)各地政府推動(dòng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)體系尚處于摸索階段，市場(chǎng)主體的參與積極性不強(qiáng)，發(fā)揮的功能有限。同時(shí)，相應(yīng)配套的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如法律咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)擔(dān)保機(jī)構(gòu)等還不健全，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)定價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制等相應(yīng)的配套措施也不完善。[6]

3、政府多環(huán)節(jié)介入成本較大

當(dāng)前農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款主要屬于政府主導(dǎo)型，從制度的構(gòu)建、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、業(yè)務(wù)的開(kāi)展、抵押品的處置以及最后壞賬的彌補(bǔ)等，政府從各個(gè)環(huán)節(jié)都有著不同程度的介入，這對(duì)于還處于探索起步階段的農(nóng)地金融市場(chǎng)有著明顯的激勵(lì)作用，但是政府多環(huán)節(jié)的介入不僅增加了制度運(yùn)行成本，而且無(wú)法充分發(fā)揮市場(chǎng)活力，可持續(xù)性較差。[7]

此外，政府在完善農(nóng)村信用系統(tǒng)建設(shè)以緩解金融機(jī)構(gòu)信息劣勢(shì)、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系以弱化土地保障功能、促進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展以增強(qiáng)借款者償貸能力等方面，同樣存在著諸多尚待改進(jìn)之處。

四、相關(guān)政策建議

(一)加快完善相關(guān)法律法規(guī)

一方面，通過(guò)梳理和完善《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)功能，賦予農(nóng)民更加充分完整的產(chǎn)權(quán)，消除農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押融資的法規(guī)政策障礙。[8]另一方面，在試點(diǎn)地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)積累成熟的條件下，考慮制定專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款法，明確“兩權(quán)”抵押貸款的主體、范圍、條件和程序等具體法律規(guī)定，從而提升政策的法律效力等級(jí)并增強(qiáng)法律的相對(duì)穩(wěn)定性。

(二)建立健全土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)

規(guī)范有序的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)可以保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以公平、合理的價(jià)格高效運(yùn)轉(zhuǎn)，為交易者提高準(zhǔn)確、及時(shí)的交易信息，保持交易的穩(wěn)定性和連續(xù)性。[9]因此，為了保證市場(chǎng)主體雙方的利益和機(jī)制運(yùn)行的效率，有必要整合現(xiàn)有的各類(lèi)機(jī)構(gòu)資源，構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，以農(nóng)村土地確權(quán)登記為基礎(chǔ)，建立起支撐“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的農(nóng)地基礎(chǔ)信息系統(tǒng)、價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)、供需對(duì)接與交易支持系統(tǒng)。[10]

(三)構(gòu)建合理有效的政府投入機(jī)制

“兩權(quán)”抵押貸款的準(zhǔn)公共品性質(zhì)，決定了政府必須投入應(yīng)有的財(cái)政資金給予支持，而在改革前期階段尤為如此。比如，政府可以考慮設(shè)立非盈利政策性農(nóng)地抵押銀行，為農(nóng)民提供優(yōu)惠貸款利率和優(yōu)惠貸款期限，從而提高農(nóng)民的貸款需求；建立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和財(cái)政擔(dān)保基金，緩釋金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和損失，從而提升其加大信貸投放的信心；對(duì)無(wú)力償還貸款而喪失基本生活保障的農(nóng)民實(shí)行社會(huì)救助兜底機(jī)制，確保其基本的生存權(quán)和生活權(quán)；等等。

(四)大力推進(jìn)農(nóng)村信息體系建設(shè)

信息不對(duì)稱(chēng)是制約“兩權(quán)”抵押貸款改革的關(guān)鍵因素，因此政府必須加快推進(jìn)農(nóng)村信息體系建設(shè)，通過(guò)完善農(nóng)村征信系統(tǒng)、建設(shè)農(nóng)村信息數(shù)據(jù)庫(kù)、建立失信懲戒機(jī)制、強(qiáng)化誠(chéng)信意識(shí)宣傳、構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和價(jià)值評(píng)估體系等多種途徑，緩解金融機(jī)構(gòu)的信息劣勢(shì)，提升農(nóng)民的信用意識(shí)。當(dāng)然，金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極設(shè)計(jì)有效的信息傳遞和甄別機(jī)制，以降低借款者產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)和行為。

(五)充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)自身的作用

作為盈利性的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在“兩權(quán)”抵押貸款過(guò)程中主動(dòng)發(fā)揮自身作為，通過(guò)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，積極防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，努力挖掘盈利潛力。比如，金融機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理，把好貸前調(diào)查關(guān)、貸中審查關(guān)和貸后檢查關(guān)，盡量減少抵押貸款的貸前審批風(fēng)險(xiǎn)、貸中執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)及貸后監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)合理確定貸款利率、期限和額度、優(yōu)化貸款管理流程、設(shè)計(jì)有效的抵押物處置制度等多種方式，更好地滿(mǎn)足農(nóng)民的貸款需求；將農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為主要放貸對(duì)象，降低銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，適當(dāng)提高風(fēng)險(xiǎn)容忍度，將盈利目標(biāo)與社會(huì)利益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

[1] 劉建康等.欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的路徑分析——基于威遠(yuǎn)縣“兩權(quán)”抵押貸款的案例[J].農(nóng)村金融，2016(5)：73-76.

[2] 邱陳. 農(nóng)村不完全產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)抵押貸款制度設(shè)計(jì)——基于寧波市江北區(qū)“兩權(quán)一房”案例分析[D]. 寧波大學(xué)碩士學(xué)位畢業(yè)論文，2011：15.

[3] 張莫、林遠(yuǎn). 278縣級(jí)行政區(qū)試點(diǎn)兩權(quán)抵押貸款[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2016-01-21.

[4] 張旭東.論農(nóng)業(yè)的外部性與市場(chǎng)失靈[J].生產(chǎn)力研究，2013(3)：43-45.

[5] 唐婷.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)策略[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2015(11)：121-123.

[6][8][9]何登錄.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資發(fā)展的困境與對(duì)策[J].貴州農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015(3)：219-222.

[7] 黎毅.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資模式研究——以寧夏平羅為例[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)博士學(xué)位畢業(yè)論文，2015：122.

[10] 程郁、王賓.外國(guó)農(nóng)地這樣抵押貸款[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2015-09-06.

江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(JJ1241)