保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧思路探討

馮文麗+史曉

2013年11月3日，習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西州視察扶貧工作時(shí)首次提出了精準(zhǔn)扶貧的重要思想，強(qiáng)調(diào)把幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)作為扶貧工作重點(diǎn)辦好的三件實(shí)事之一。近兩年，保險(xiǎn)業(yè)在精準(zhǔn)扶貧方面出臺(tái)了很多文件，探索了很多方式，取得了顯著成績(jī)，當(dāng)然也存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

（一）為產(chǎn)業(yè)扶貧提供風(fēng)險(xiǎn)保障

對(duì)于我國(guó)很多貧困地區(qū)而言，依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和救濟(jì)式扶貧都不能解決貧困問(wèn)題，必須依靠產(chǎn)業(yè)扶貧，由“輸血式扶貧”向“造血式扶貧”轉(zhuǎn)變。所以，國(guó)家扶貧資金到了地方上都要求將其中的70%用于產(chǎn)業(yè)扶貧。貧困地區(qū)根據(jù)自己的特色資源，開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶建立穩(wěn)定的帶動(dòng)關(guān)系，向貧困戶提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，切實(shí)提高產(chǎn)業(yè)增值能力和吸納貧困勞動(dòng)力就業(yè)能力。但特色產(chǎn)業(yè)在起步階段時(shí)，規(guī)模小，風(fēng)險(xiǎn)大，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和貧困戶都無(wú)力獨(dú)自承擔(dān)巨大損失。此時(shí)，保險(xiǎn)可以發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)保障功能，為產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目兜住風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和貧困戶的生產(chǎn)投資積極性。

（二）為農(nóng)戶提供增信支撐和資金支持

很多保險(xiǎn)公司利用保證保險(xiǎn)，為小額貸款提供信用支撐，打消銀行放貸的顧慮，緩解貧困群眾貸款難的問(wèn)題。例如，人保財(cái)險(xiǎn)贛州分公司啟動(dòng)“金信保”扶貧貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)，投保對(duì)象是為“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”中明確的貸款對(duì)象，保險(xiǎn)金額與貸款金額一致，保險(xiǎn)費(fèi)率為每年1.5%，由各縣（市、區(qū)）政府根據(jù)實(shí)際貸款金額，逐年向保險(xiǎn)公司繳納保費(fèi)，保險(xiǎn)公司最高賠付率達(dá)到200%。此外，還有少數(shù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供扶貧融資支持，例如，中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司在河北阜平縣安排了1億元的扶貧融資專項(xiàng)額度。

（三）提供更完善的社會(huì)保障體系

原有的健康扶貧方式能為貧困戶提供醫(yī)療救助保障，可以改善貧困地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)能力，但獲得的醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助補(bǔ)償較少，不能滿足貧困戶對(duì)大病治療的費(fèi)用，不能從根本上解決貧困戶“看病難、看病貴”的問(wèn)題。“新農(nóng)合+大病保險(xiǎn)”模式不斷改革與創(chuàng)新，在擴(kuò)大大病保險(xiǎn)覆蓋面的同時(shí)還對(duì)參合患者符合規(guī)定的高額醫(yī)療費(fèi)用給予二次報(bào)銷補(bǔ)償，大大減輕了貧困戶的經(jīng)濟(jì)困難，提供了較高水平的社會(huì)保障。

（四）扶貧的精準(zhǔn)性較高

當(dāng)農(nóng)民遭遇較大災(zāi)害時(shí)，與災(zāi)害救濟(jì)和社會(huì)捐助等扶貧方式相比，保險(xiǎn)扶貧具有較強(qiáng)的確定性。保險(xiǎn)是一種事前、有償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理，政府或農(nóng)民繳納少量的保險(xiǎn)費(fèi)，出險(xiǎn)后就可以獲得保險(xiǎn)合同事先確定的保險(xiǎn)賠償金，可以有效降低農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。而災(zāi)害救濟(jì)和社會(huì)捐助則是政府和社會(huì)公眾對(duì)遭災(zāi)農(nóng)戶提供的一種事后、免費(fèi)的道義救濟(jì)，受災(zāi)農(nóng)戶能否獲得補(bǔ)償以及獲得多少補(bǔ)償都不確定。

（五）放大扶貧資金的使用效應(yīng)

投保人繳納少量保險(xiǎn)費(fèi)，就可以獲得成百倍或千倍的風(fēng)險(xiǎn)保障，保險(xiǎn)機(jī)制的這種杠桿效應(yīng)可以放大扶貧資金的使用效果。2015年，河北省阜平縣政府投入391萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金，撬動(dòng)了1090.63萬(wàn)元的保險(xiǎn)資金，使全縣農(nóng)戶獲得了11.43億元的保險(xiǎn)保障，資金的杠桿效應(yīng)達(dá)到了292倍，顯著放大了扶貧資金的使用效能，政府“花小錢(qián)，辦大事”，把有限的財(cái)力最大限度地投向最需要扶持的貧困群眾。

保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀

近年來(lái)，中央政府發(fā)布了很多文件，為保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧提供了方向。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》提出，要積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，拓展“三農(nóng)”保險(xiǎn)廣度和深度，支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供保障適度、保費(fèi)低廉、保單通俗的“三農(nóng)”保險(xiǎn)產(chǎn)品，積極發(fā)展農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)、農(nóng)房保險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施保險(xiǎn)、森林保險(xiǎn)，以及農(nóng)民養(yǎng)老健康保險(xiǎn)、農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)等普惠保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》提出，探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保單質(zhì)押貸款、探索收入保險(xiǎn)，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金開(kāi)展支農(nóng)融資業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)；《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》要求，擴(kuò)大貧困地區(qū)農(nóng)險(xiǎn)覆蓋范圍，支持貧困地區(qū)開(kāi)展特色農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)，改進(jìn)和推廣小額貸款保證保險(xiǎn)等等。

按照這些文件的指導(dǎo)思想，各地積極探索了很多保險(xiǎn)扶貧方式。例如，甘肅省為了解決種植藥材投入高、風(fēng)險(xiǎn)大的問(wèn)題，在定西市開(kāi)展了中藥材產(chǎn)值保險(xiǎn)試點(diǎn)，幫助農(nóng)戶承擔(dān)巨大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；河北省阜平縣探索“金融扶貧，保險(xiǎn)先行”模式，縣政府和人保財(cái)險(xiǎn)按照聯(lián)辦共保方式，研發(fā)多種地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，積極推進(jìn)“保險(xiǎn)+貸款”金融扶貧方式，還推出農(nóng)戶平安綜合保險(xiǎn)和“一元民生保險(xiǎn)”等普惠性保險(xiǎn)產(chǎn)品；安徽金寨縣開(kāi)展光伏設(shè)備財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)試點(diǎn)，為產(chǎn)業(yè)扶貧提供風(fēng)險(xiǎn)保障；中原農(nóng)險(xiǎn)在河南蘭考縣推行“脫貧路上零風(fēng)險(xiǎn)”計(jì)劃，量身打造一攬子保險(xiǎn)方案，包括農(nóng)村住房保險(xiǎn)、人身意外傷害保險(xiǎn)、現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)貸款保證保險(xiǎn)；四川省探索推廣面向農(nóng)村群眾的、集自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)、農(nóng)村住房保險(xiǎn)、農(nóng)村小額人身意外保險(xiǎn)等一攬子保險(xiǎn)產(chǎn)品“惠農(nóng)寶”等。

保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足

一些農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)缺乏正確認(rèn)識(shí)，不知道保險(xiǎn)也能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)賠償，存在向政府索要災(zāi)害補(bǔ)償?shù)囊蕾囆睦恚灰恍┺r(nóng)戶存在僥幸心理，認(rèn)為不可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)必要去花保費(fèi)這筆冤枉錢(qián)；一些農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)具有抵觸心理，認(rèn)為是攤派，亂收費(fèi)；一些農(nóng)戶把保險(xiǎn)當(dāng)作儲(chǔ)蓄和理財(cái)，認(rèn)為交了保費(fèi)，當(dāng)年無(wú)論是否發(fā)生災(zāi)害，都應(yīng)該獲得高于保費(fèi)的投資回報(bào)，否則就不投保；還有一些農(nóng)戶認(rèn)為保險(xiǎn)條款很難理解，保險(xiǎn)索賠手續(xù)繁瑣，等等。農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)的這些片面認(rèn)識(shí)，都在一定程度上給保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧造成了一定障礙。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品不能完全滿足農(nóng)戶需求

基于國(guó)家財(cái)力和農(nóng)民收入等多方面因素，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取“低保費(fèi)、低保障、廣覆蓋”的原則，主要承保農(nóng)作物的直接物化成本。截至2015年底，三大口糧作物保險(xiǎn)保障程度約占直接物化成本的84%，但僅占全部生產(chǎn)成本的 33%。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勞動(dòng)力成本和土地成本上升較快，部分地方已超過(guò)物化成本。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障程度較低，對(duì)農(nóng)戶特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體遭受的災(zāi)害損失，難以給予全面、充分的保障，從而影響了他們的參保積極性。另外，適合產(chǎn)業(yè)扶貧的一些特色農(nóng)產(chǎn)品，都不在中央和省級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的范圍之內(nèi)，也影響了保險(xiǎn)公司開(kāi)辦的積極性和農(nóng)戶投保的積極性。

（三）大病保險(xiǎn)發(fā)展不完善

盡管近年來(lái)大病保險(xiǎn)在扶貧方面取得了很好的成效，但在運(yùn)行過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。一是大病保險(xiǎn)以大額醫(yī)療費(fèi)用為保障范圍進(jìn)行二次報(bào)銷，存在推高醫(yī)療費(fèi)用的負(fù)面激勵(lì)的現(xiàn)象；二是統(tǒng)籌層次較低，部分地方還存在縣級(jí)統(tǒng)籌情況，影響保障待遇的平等性和資金籌集的持續(xù)性；三是保險(xiǎn)公司對(duì)醫(yī)療行為的介入不夠，醫(yī)療行為規(guī)范和醫(yī)療費(fèi)用控制還存在一些問(wèn)題；四是保險(xiǎn)公司大病保險(xiǎn)服務(wù)能力有待提升。

（四）農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)發(fā)展不健全

農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)在解決“融資難”和創(chuàng)新農(nóng)村信貸與保險(xiǎn)合作方面起到了一定作用，但仍面臨著一些問(wèn)題。一是險(xiǎn)種主要以借款人意外傷害保險(xiǎn)、借貸者農(nóng)村小額信貸定期保險(xiǎn)、小額信貸組合保險(xiǎn)以及農(nóng)村小額信貸保證保險(xiǎn)四類保險(xiǎn)為主，險(xiǎn)種數(shù)量較少，而且責(zé)任范圍有限；二是險(xiǎn)種的覆蓋區(qū)域較少，僅在部分地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)工作，還沒(méi)有在全國(guó)全面開(kāi)展，一些貧困地區(qū)無(wú)法享受到保險(xiǎn)保障；三是農(nóng)戶與信貸機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)稱，農(nóng)戶申請(qǐng)小額貸款后，信貸機(jī)構(gòu)可以獲得利息收入、保險(xiǎn)代理手續(xù)費(fèi)，同時(shí)大大降低了貸款風(fēng)險(xiǎn)，但農(nóng)戶除了支付貸款利息外還要支付保費(fèi)，加重了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；四是借款人購(gòu)買(mǎi)保證保險(xiǎn)后提高了銀行貸款的安全性，但這可能會(huì)使銀行放松貸款審查，提高了保險(xiǎn)公司的賠付率，在后續(xù)過(guò)程中銀行也可能會(huì)放松對(duì)借款人的監(jiān)督與管理，容易誘發(fā)借款人的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（五）財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼資金存在監(jiān)管漏洞

我國(guó)一些重要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，是受中央、省、縣三級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的，政府補(bǔ)貼保費(fèi)的比例80%左右。在實(shí)際運(yùn)作中，一些基層政府與保險(xiǎn)公司串通，以為農(nóng)戶代繳保費(fèi)為名套取國(guó)家財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼資金。例如，2016年6月29日央視《焦點(diǎn)訪談》欄目披露湖南澧縣某保險(xiǎn)公司與基層鄉(xiāng)政府串通，通過(guò)虛假投保、虛假理賠，騙取財(cái)政補(bǔ)貼4000多萬(wàn)元，保險(xiǎn)公司從中獲利2000多萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以返還的形式獲取資金1600多萬(wàn)元，29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎都涉及。

保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧的建議

（一）提高農(nóng)戶的保險(xiǎn)意識(shí)。保險(xiǎn)公司應(yīng)該加大保險(xiǎn)知識(shí)的宣傳力度和普及程度，引導(dǎo)農(nóng)戶正確理解保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、防災(zāi)減災(zāi)、扶貧開(kāi)發(fā)、擔(dān)保資信等作用，將農(nóng)戶有災(zāi)難找政府的思想轉(zhuǎn)變?yōu)橛袨?zāi)難找保險(xiǎn)，讓農(nóng)戶切實(shí)體會(huì)到保險(xiǎn)的重要功能。保險(xiǎn)公司要對(duì)險(xiǎn)種和條款進(jìn)行精準(zhǔn)解讀，讓每個(gè)農(nóng)戶都能明白各個(gè)險(xiǎn)種的保險(xiǎn)責(zé)任、保險(xiǎn)期限、保險(xiǎn)金額和免賠責(zé)任等具體內(nèi)容。

（二）提供多層次的保險(xiǎn)產(chǎn)品。為了提供更全面細(xì)致的保障，保險(xiǎn)公司需要細(xì)分市場(chǎng)、細(xì)分客戶、細(xì)分險(xiǎn)種，量身定做多層次的保險(xiǎn)產(chǎn)品。針對(duì)新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體“高風(fēng)險(xiǎn)”特點(diǎn)開(kāi)發(fā)高保障的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，例如收入保險(xiǎn)或者覆蓋土地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力成本的完全成本保險(xiǎn)；為一些特色農(nóng)產(chǎn)品提供價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)或者收入保險(xiǎn)；對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)地區(qū)推廣光伏財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、光伏設(shè)備運(yùn)營(yíng)險(xiǎn)、光伏設(shè)備一切險(xiǎn)等新型保險(xiǎn)品種；爭(zhēng)取政府支持，將適合產(chǎn)業(yè)扶貧的特色農(nóng)產(chǎn)品納入中央或省級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的范圍之內(nèi)，提高保險(xiǎn)公司承保的積極性和農(nóng)戶投保的積極性。

（三）完善大病保險(xiǎn)體系。首先，保險(xiǎn)公司要充分利用醫(yī)療費(fèi)用歷史大數(shù)據(jù)準(zhǔn)確厘定大病保險(xiǎn)的價(jià)格，嚴(yán)格控制不合理的醫(yī)療費(fèi)用支出，引導(dǎo)醫(yī)院控制成本，規(guī)范診療行為；其次，逐步提高統(tǒng)籌層次，積極搭建省內(nèi)醫(yī)療服務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)，構(gòu)建省內(nèi)異地就醫(yī)即時(shí)結(jié)算服務(wù)平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)省內(nèi)醫(yī)療系統(tǒng)對(duì)接、資金籌集的持續(xù)；最后，保險(xiǎn)公司要提高在業(yè)務(wù)辦理流程和理賠服務(wù)時(shí)效方面的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高服務(wù)水平。

（四）優(yōu)化農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司適當(dāng)擴(kuò)大涉農(nóng)信貸保險(xiǎn)的責(zé)任范圍，適時(shí)將大病、大額醫(yī)療費(fèi)用、種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的自然災(zāi)害納入保險(xiǎn)責(zé)任范圍，擴(kuò)大農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)的保障范圍；大力發(fā)展小額貸款保證保險(xiǎn)，給借款人增信，為產(chǎn)業(yè)扶貧提供資金支持；將信用保險(xiǎn)引入到小額信貸保險(xiǎn)體系中，形成信貸機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶多方投保的局面，完善農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)保障體系；對(duì)保證保險(xiǎn)的費(fèi)率實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，依據(jù)農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)發(fā)放的小額貸款質(zhì)量，靈活調(diào)整費(fèi)率水平，從而調(diào)整借款人從信貸機(jī)構(gòu)借款的成本，以此約束信貸機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)審查行為，降低道德風(fēng)險(xiǎn)，建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（五）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的監(jiān)管。加大對(duì)補(bǔ)貼資金的公示力度，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、報(bào)紙、電視等媒體公開(kāi)政策標(biāo)準(zhǔn)、舉報(bào)電話和受理單位，群眾也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電話等電子平臺(tái)查詢各類資金的發(fā)放、使用情況以及舉報(bào)不合法行為；制定和完善惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的管理辦法，明確專項(xiàng)資金的使用范圍，規(guī)范資金的撥付、發(fā)放使用，制定惠農(nóng)補(bǔ)貼資金管理考核辦法，確保資金及時(shí)足夠兌付到農(nóng)戶手中；加大政策落實(shí)監(jiān)督檢查力度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)改正，對(duì)違反國(guó)家政策和損害農(nóng)民利益的行為加大懲罰力度，使惠農(nóng)補(bǔ)貼資金在保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧中真正發(fā)揮作用，提高資金使用效率。

（六）做好補(bǔ)位扶貧。補(bǔ)位扶貧，就是要抓住短板，關(guān)注社會(huì)的痛點(diǎn)和盲區(qū)，如失獨(dú)老人、留守兒童和殘疾人群等。保險(xiǎn)公司要針對(duì)這些特殊人群設(shè)計(jì)不同的保險(xiǎn)產(chǎn)品，提供個(gè)性化服務(wù)，來(lái)滿足他們對(duì)保險(xiǎn)的需求。針對(duì)失獨(dú)老人設(shè)計(jì)養(yǎng)老、醫(yī)療、意外等一攬子保險(xiǎn)產(chǎn)品，針對(duì)留守兒童和殘疾人開(kāi)發(fā)人身意外傷害和教育保險(xiǎn)，針對(duì)外出務(wù)工人員提供小額意外保險(xiǎn)，等等。