農產品產地初加工補助政策實施成效探析

楊琴+王希卓+張凱

為解決我國農產品產地初加工設施簡陋、方法原始、產后損失嚴重等問題，農業部和財政部于2012年開始共同組織實施農產品產地初加工補助政策，中央財政安排專項資金，用于我國農產品產地初加工設施建設補助，普及科學適用的初加工設施，以期達到“減損增供、農民增收、農業增效、品質提升”的多效目標。為研究該政策實施成效，筆者選擇陜西省白水縣、三原縣，寧夏自治區中寧縣、西吉縣進行了調研，調研組先后召開了3次座談會，實地走訪了14家農民專業合作社、3家加工企業、2個產地批發市場，與省級、縣級主管部門工作人員、合作社及農戶代表進行訪談，分析了產地初加工補助政策實施成效，并提出相關建議。

農產品產地初加工補助政策實施情況及成效

調研發現，陜西和寧夏補助政策實施工作總體來說較規范，各試點縣能夠按照農財兩部的相關要求，強化組織領導，注重優化布局，堅持聚焦當地優勢特色產業，集中連片建設，認真落實先審批后建設、先建后補、兩次公示等工作制度，加強技術服務與培訓，嚴把審批、公示、驗收等環節，確保了補助政策落到實處，發揮實效。調研中發展補助政策主要在下幾個方面發揮了重要作用。

推動當地優勢特色產業發展

調研過程中發現，各試點地區在確定實施區域時，堅持扶持主導產業，向主產區集中，通過初加工設施建設，有效緩解了果蔬集中上市造成的銷售壓力，為農戶吃了一顆“定心丸”，一方面有力調動了農民發展特色種植的積極性，擴大種植面積和產業規模；另一方面推動當地產地批發市場建設，圍繞初加工設施集中建設區形成了多個集散地和產地批發市場，促進農產品銷售，有力帶動了各地優勢產業發展。當地農業主管部門將補助政策形象地譽為“品牌提升工程，保障產品質量；縣長放心工程，市場風險蓄水池”。寧夏自治區中寧縣是中國枸杞文化之鄉，枸杞是中寧農業主導產業，種植面積達20萬畝，干果產量達4.8萬噸，總產值21.5億元，枸杞產業對農民增收的貢獻率達68.9%。中寧縣實施初加工補助政策時，根據枸杞產業發展布局，在六大產區進行集中連片建設，整體推進。補助政策的實施，解決了中寧縣枸杞產后因自然晾曬時陰雨天氣霉變嚴重和土法烘干二次污染影響枸杞品質等瓶頸問題。據測算，政策實施后，枸杞產品品質得到進一步提升，農殘指標大幅度降低，產品合格率由2011年的60%提高到現在的92%，在項目的輻射帶動下，中寧縣綠色枸杞標準化生產基地及出口枸杞質量安全示范區建設步伐進一步加快。西吉縣緊緊圍繞馬鈴薯、冷涼蔬菜兩大產業，把馬鈴薯貯藏窖和蔬菜冷藏保鮮庫建設作為促進產業發展的主要措施，通過馬鈴薯標準化貯藏窖建設，不僅延長了銷售時間，而且商品品質保持在8個月以上仍然較好，使西吉馬鈴薯遠銷全國十多個省市區，并打入東南亞、中東等國際市場，年外銷達60萬噸以上；蔬菜通過預冷、加冰，銷售半徑擴大到浙江、江西等20個省市的50個市場，促進西吉馬鈴薯、蔬菜的市場份額逐年增加。同時，圍繞馬鈴薯貯藏窖集中建設區，西吉縣在新營、將臺形成兩個較大的產地批發市場，將臺鎮在馬鈴薯貯藏窖窖群旁邊就地形成馬鈴薯交易市場，貯藏在窖內的馬鈴薯可隨時裝車銷售。陜西省白水縣是中國蘋果之鄉，有機蘋果第一縣，果園面積55萬畝，年產量55萬噸，初加工補助政策共補貼建設了80個100噸組裝式冷藏庫，實施地區群眾反響良好，特別是近年來在農產品銷售不暢的情況下，補助設施解決了部分農戶蘋果貯存問題，深受廣大農民歡迎。三原縣順利果蔬專業合作社，聯合2個合作社建設了10個果蔬冷藏庫，依托冷藏庫，形成小型交易批發市場，同時通過微店、淘寶等發展電子商務和冷鏈物流服務，成為上海等大型生鮮電商的供貨基地，解決了銷售問題。

此外，各地圍繞優勢主導產業積極開展品牌培育創建，提高產業知名度與附加值。中寧縣采取多種方式提升和擴大中寧枸杞品牌的宣傳力度，全縣36家枸杞加工企業注冊了品牌名稱，8家企業的產品獲得寧夏名牌產品，9家企業商標獲得寧夏著名商標稱號，中寧枸杞榮膺中國馳名商標，被評為全國最具影響力的地理標志，列中國農產品區域公用品牌價值排行榜第 19位，形成獨特的品牌優勢。此外，注重加強對名牌農產品的保護和監管，定期對名牌農產品質量進行跟蹤監測，保證品牌競爭力。白水縣通過簽約影視明星代言、廣告宣傳、舉辦國際蘋果節等方式全力打造白水蘋果公共品牌，使品牌價值突破50億元，白水蘋果獲得中國馳名商標，全縣有機蘋果認證基地6萬畝，綠色食品基地認證達30萬畝，出口安全認證達20萬畝。

帶動農民增收

調研發現，補助設施建成后，一方面改善了馬鈴薯、果蔬貯藏烘干條件，有效減少了農產品產后損失，提高了產品品質，增加了農民收入；另一方面，有效延長了銷售時間，緩解了農產品集中上市與消費需求分散的矛盾，為實現錯季銷售、幫助農戶及時把握銷售時機，掌握市場定價話語權提供了有力保障，使農民能分享貯藏流通環節的增值收益。中寧縣枸杞制干一直是枸杞產業發展的一項瓶頸問題，項目實施前當地農民枸杞制干全部采用自然晾曬，質量低下，如遇連陰雨天更會造成霉爛變質，產后損失嚴重。政策實施后，枸杞損失率降低了12%，五年來可為農民挽回經濟損失高達4億元。另一方面，采用熱風烘干的枸杞每斤售價比自然晾曬的高4元，扣除烘干成本，農戶每斤純獲利4元，每年枸杞種植戶從中純獲利達7800萬元。西吉縣通過實施補助政策，建成標準化馬鈴薯貯藏窖，通風條件好、保溫效果突出，出芽率低，馬鈴薯貯藏損失率由15%-30%降低到8%-9%，累計約為農戶減少損失 600萬元，同時使馬鈴薯銷售時間延長到8個月以上，通過反季節銷售，每噸增值400-600元，累計增值800萬元。我們在三原縣順利果蔬專業合作社了解到，洋蔥收獲時地頭收購價格為0.38元/斤，通過冷庫貯存2個月，售價可達到0.98元/斤，扣除用電等成本，每斤可純獲利0.4元。紫甘藍收購價格0.1元/斤，冷藏幾個月后售價可達到1元/斤，有時高達1.8元/斤，收益明顯。

促進當地農民返鄉創業就業

調研中發現，通過初加工設施建設，促進了采后處理、包裝、冷藏、運輸、銷售等社會化、專業化分工，帶動了采摘、分揀、包裝、裝箱（裝袋）、搬運等勞動就業，為促進當地農民返鄉創業就業做出積極貢獻。西吉縣在外銷加工季節時，當地的閑散農民不外出務工，直接去馬鈴薯銷售市場或合作社從事分揀包裝等工作，每天收入約100元。白水縣蘋果收獲季節，分揀、裝箱用工量大，解決了當地農民就業問題。西吉縣鼎豐家庭農場經營者原為復員軍人，返鄉后從事馬鈴薯種植，通過建設貯藏窖，將馬鈴薯銷往海南等地，同時發展大棚蔬菜、養殖、采摘、垂釣、燒烤，事業做得紅紅火火。白水縣美好家園有限公司總經理，2013年返鄉創業，流轉土地1200畝用于種植蘋果，同時發展果樹盆景、苗木生產，計劃建設2000噸果蔬冷藏庫，不斷壯大蘋果產業。

帶動產業精準扶貧

本次調研的寧夏自治區西吉縣、陜西省白水縣均屬于國家級貧困縣，當地縣政府抓住補助政策實施的有利機會，充分發揮補助政策在帶動產業發展、促進農民增收的作用，推動產業精準扶貧。西吉縣為解決貧困戶建設資金籌資困難，通過農戶與合作社協商，農戶以貯藏窖入股，合作社為農戶墊付建設資金，由合作社按照統一標準集中建設，統一管理，統一經營，實現利益共享，風險共擔。三原縣協調扶貧資金為農戶提供無息貸款，有效解決貧困農戶建設設施自籌資金困難問題。農產品初加工設施補助政策已成為產業扶貧的重要抓手和貧困農民脫貧的有效渠道。

存在問題

補助政策建設主體確認依據不足

調研中發現西吉縣因補助設施申請者較多，各方需求迫切，在實施過程中將審批和驗收合二為一，沒有按照先審批后建設程序，而是農戶或合作社建成后再確定補助對象。白水縣在選擇建設主體時，依據不充分，缺乏有效的文件支撐，存在尋租和財政資金分配不公平的隱患。

項目管理資料檔案不健全

調研中發現一些縣對項目管理資料歸檔工作重視不足，資料檔案中缺乏驗收表、實地驗收照片等相關資料，為后續項目審計、績效評價等工作帶來困難。

補助設施建設需求缺口大

調研期間，各地均反映，補助政策讓農民得到了實實在在的實惠，農戶和專業合作社建設熱情高，補助設施建設需求缺口大。寧夏西吉縣表示發展高原冷涼蔬菜后，冷藏庫等冷鏈物流設施缺口大，部分蔬菜收獲后只能低價運往甘肅，在甘肅預冷后進行銷售。陜西部分縣表示有需求的建設戶數量已經排到了3年以后。

初加工設施用電、用地政策沒有落實

調研期間，各地普遍反映補助設施建設用電用地困難，寧夏部分縣的電價在1元/度左右，初加工成本費用增大。國家去年出臺的《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》等相關文件中規定初加工用電享受農用地電政策，各省要在建設用地指標中單列一定比例用于新型農業經營主體進行農產品加工、倉儲物流、產地批發市場等輔助設施建設。調研了解到，因陜西省政府專門出臺文件落實了初加工用電政策，電價一般在0.4-0.5元/度左右，寧夏自治區目前初加工用電政策還沒有落實，在縣級層面與電力部門溝通的難度很大。在用地政策方面，兩省未出臺相關落實意見，我們調研的白水縣反映，補助政策實施過程中因為用地問題，設施建設一度受阻，縣農業局不斷向縣委縣政府反映，最后在縣長的協調下，用地問題得到解決。

商品化處理設施配套不足

調研發現，隨著初加工補助政策的實施，提高了試點地區初加工設施水平，但目前補助設施僅限于貯藏烘干，較為單一，圍繞補助設施其他各環節的設施優化配套不足，未能全產業鏈推動初加工發展。不過一些農戶和合作社正逐步開展果蔬等清洗、分選、包裝等初加工，因此在其他初加工設施配套方面需求也很大。此外，在調研中發現，家庭農場、農民專業合作社、農業企業等農業經營主體與農民利益聯結緊密，帶動農戶就業增收能力強，但相關的扶持政策措施較少，技術研究力量薄弱，抵御自然災害和市場風險能力薄弱。

對策建議

加強監管。規范各地受益主體確認程序，把好建設補助對象選擇關，確保補助政策實施公平公開公正。督促各地加強項目檔案管理，完善項目實施過程中申請表、公示文件、驗收材料等資料檔案。

加強協調。積極與相關部門溝通，爭取繼續擴大補助政策資金規模。此外，為解決各地初加工設施建設用電用地困難、各地在落實國家用電用地政策時尺度不一等問題，建議與有關部門溝通協調，落實用電用地政策。

加強扶持。通過整合農機購置補貼政策等惠農政策，加強初加工其他環節設施配套，鼓勵建設果蔬初加工中心，延長產業鏈、價值鏈、產品鏈，全面提升初加工設施水平。通過政策傾斜、技術支持等方式，加強對新型農業經營主體的扶持，幫助技術改造升級，積極探索引入農業保險制度，提高風險防范水平。