英國金融監管改革的歷史演變及啟示

■戴紅霞

英國金融監管改革的歷史演變及啟示

■戴紅霞

2007年美國次貸危機爆發后，英國金融業也不能幸免地遭受到重創。面對危機中所暴露出的監管不足和缺陷，英國政府總結教訓，對現有金融監管體系又一次進行根本性的變革。審視英國金融監管十幾年來的改革之路，經歷了從分業監管模式到統一監管模式，從剝離央行監管權到加強央行監管權兩次重大變革，對我國金融監管改革及發展有著一定的啟示意義。

金融監管；英國改革；啟示

戴紅霞（1981-），陜西人，碩士研究生，會計師，中國人民銀行咸陽市中心支行。（陜西咸陽712000）

從以“原則導向和風險為本”理念引導的金融服務局（FSA）統一監管模式到建立了以強化中央銀行職責、行為監管獨立為標志的中央銀行掌握監管權的監管體制，英國整個金融改革的成功與失敗、發展與創新的過程，值得我們學習和借鑒，提示我們在金融監管改革與創新中，防范系統性風險，消除宏觀監管與微觀監管的漏洞，提高維護金融穩定的能力是必須要審慎考慮的。

一、英國金融監管模式的兩次重大變革

（一）1997～2007年，以“原則導向和風險為本”理念引導的金融服務局（FSA）統一監管模式

早期的英國沒有正式授權的法定金融監管體制，而是依賴英格蘭銀行的“道德勸誡”和承兌公司委員會、倫敦貼現市場協會等自律組織實行自律監管。面對金融全球化和愈演愈烈的金融混業發展趨勢，英國金融監管歷史上開始第一次根本性的改革，即成立新的全能金融監管機構——金融服務局（FSA）。FSA是一個獨立的非政府機構，是根據英國《公司法》注冊為一個有擔保的有限公司?！?000年金融服務和市場法》將英格蘭銀行、證券和期貨監管局、投資管理監督組織、私人投資監管局等機構所承擔的金融監管職責全部移交給FSA，隨后，抵押貸款業務和保險業務的監管也一并轉移給FSA。作為英國唯一的金融監管機構，FSA采用的是一種全新的、與原先監管機構根本不同的監管方法——“原則導向、風險為本”的監管方法。這種以FSA為核心的統一監管措施給全球的金融監管理念帶來了深遠的影響。但是，這種監管模式由于風險評估技術不全面，風險監管缺乏前瞻性，側重于單個機構的微觀監管，而忽略了宏觀審慎層面的系統性風險管理，導致金融監管存在一定缺陷和漏洞。

（二）2008～2012年，后危機時代由中央銀行——英格蘭銀行掌握核心監管權的金融監管模式

2007年美國次貸危機爆發后，英國的北巖銀行、蘇格蘭哈里法克斯銀行等大型銀行也受到危機影響，引起了英國政府對當前金融監管機制的反思與改革。由于之前FSA負責統一金融監管的模式，在宏觀審慎管理、微觀審慎監管，以及消費者保護和現場監管等方面存在著諸多缺陷和不足，2008年，英國議會頒布銀行法特別條款，專門授權金融監管部門采取相關措施以應對這些受危機影響的銀行。2009年，英國議會通過了《銀行法》，并公布了應對全球銀行危機的監管措施專題報告和《改革金融市場》白皮書。2010年，英國頒布了《金融服務法》。同年5月11日，英國領袖卡梅倫接任首相職務后，公布了金融監管改革方案的意見稿，開始了該國金融監管體制的第二次根本性變革。此次英國金融監管改革方案主要內容是對FSA現有監管職能進行分解，將其監管職能轉交給英國中央銀行即英格蘭銀行，由英格蘭銀行成立金融政策委員會（FPC）和審慎監管局（PRA），前者主要承擔維持金融系統的穩定性職責并掌握宏觀政策工具，后者主要負責金融公司的穩定性，并新增加消費者保護和市場管理局（CPMA），負責維持金融服務市場的信心。此次金融監管改革內容主要特點有：

一是金融監管注重宏觀層面的監管與金融風險的防范。2009年，《銀行法》規定了英格蘭銀行為國家的中央銀行，承擔金融穩定職責，解決金融風險問題。為落實英格蘭銀行的金融穩定監管權，在英格蘭銀行理事會下面成立金融穩定委員會（FSC），由英格蘭銀行行長兼任委員會主席，專門負責防范金融系統風險。《銀行法》授權英格蘭銀行全面行使銀行支付系統的監控職權，負責銀行的支付系統監管機制、特別流動性支持、金融運行干預、金融穩定風險調查分析和金融穩定監管協調等制度的建立健全。為防止金融風險的擴散及加強對危機的處理，《銀行法》還建立了金融風險特別解決機制、銀行破產機制和破產銀行賠償機制，并進一步強化了金融監管信息共享機制和監管協作機制等程序與內容。

二是更加注重金融系統的整體穩定。2009年，針對金融穩定與系統性風險，英國財政部公布《改革金融市場白皮書》，提出由英格蘭銀行、英國金融服務局和財政部三方機構共同成立一個金融穩定理事會（CFS），全面負責金融穩定方面的金融風險監控。為進一步控制金融系統性風險，《改革金融市場白皮書》還提出，要擴大英國金融服務局對金融系統性風險的監管職權，加強金融市場的監管和金融風險傳播的控制，增強金融市場的約束，提高銀行抗風險的能力。同時，進一步進行金融消費者利益保護機制改革，深化與歐洲監管和國際監管的合作。

三是開啟了金融業雙峰監管的模式。2010年4月，英國出臺《金融服務法》，主要是采納了《改革金融市場白皮書》在金融監管改革方面的一些建議，授予金融服務局（FSA）金融穩定方面的諸多權力。此次改革將原先負責金融監管的金融服務局撤銷，一分為二，成立審慎監管局和金融行為監管局，即所謂的“雙峰監管模式”。具體內容是增加FSA維護金融穩定的新目標，并規定了相關措施以滿足FSA調整的新目標。授予FSA對監管執行人員報酬規則的制定權、中止受管制銀行活動的許可權、征收罰款的取消權和免除權，同時，加強FSA紀律處分權，禁止銀行賣空。明確消費者賠償措施，規定了特別解決機制的成本費用。規定FSA有權提出有關金融危機的恢復和解決方案，有權要求銀行信息披露，有權收集與金融穩定相關的對金融市場構成潛在威脅的信息，有權處罰未經批準的個人從事控制性金融業務的行為或暫停公司及個人的部分金融業務活動或全部金融業務活動。明確銀行間支付系統服務的相關內容，并對2009年《銀行法》進行了修正，等等。

四是明確了金融宏觀審慎監管。2010年6月16日，英國財政部宣布將對英國金融監管體系進行13年來最重要的改革，主要內容是對英國金融服務局的現有監管職能進行分解，并將該局的監管職能轉交給英國中央銀行即英格蘭銀行。具體內容：授權英格蘭銀行進行宏觀審慎監管，在英格蘭銀行董事會設立“金融政策委員會”（FPC），專門負責監測金融系統，識別系統性風險，采取措施解決金融系統性風險和不平衡性，就其行為向國會和公眾披露信息。委員會成員共有11人，由英格蘭銀行行長擔任主席，成員組成有新成立的“消費者保護和市場署”（CPMA）署長1名，英格蘭銀行高級官員5名，以及由財政大臣提名的4名外部成員和1名財政部非投票代表。同時，對FPC設立了問責機制，要求FPC向英格蘭銀行理事會、財政部以及英國議會負責。廢除FSA，將FSA的監管職能轉由新設立的、屬于英格蘭銀行下屬的“審慎監管署”（PRA）負責，通過PRA實施微觀審慎監管和宏觀審慎管理政策，對金融企業施以有效監管，促進金融體系的穩定和審慎經營。宏觀審慎監管與微觀審慎監管職能集中于英格蘭銀行，徹底消除職責不清和監管漏洞。成立消費者保護與市場署（CPMA），承擔原由公平貿易局（OFT）、金融服務督察局（FOS）等機構承擔的部分職責，專門負責金融消費者保護和金融機構商業行為監管，保護消費者和市場參與者的利益，確保金融服務和市場的透明運作，維護金融市場的信心和完整性。其監管范圍包括所有金融零售和批發企業，以及金融市場批發中的交易行為。

二、啟示

（一）金融監管模式創新與變革的選擇最終取決于本國國情。從英國金融監管改革歷史來看，無論是哪次改革，都是以英國當時的國情為基礎，以應對不斷發展的金融全球化趨勢、混業趨勢和防范金融風險、維護金融穩定為目標所推出的。對于發展中、新興和轉型國家而言，雖然英、美、日等發達國家金融監管模式固然一定的可采性，但這種采納的確切性質和具體細節仍然要高度依賴于本國的具體情形和具體實際。事實上，并不存在一個固定的、單一的、永恒不變的監管模式，每個國家的情況都應當被看作是獨一無二的。無論是采取分業金融監管模式還是統一監管模式，都應當帶著多留幾分猶豫和深思熟慮，謹慎處理選擇借鑒，最佳的決定是充分考慮各國的歷史、社會、經濟、金融、法律、政治、文化以及教育等因素和條件，并要根據當時的國際金融發展趨勢、形勢要求才能作出審慎性的決定，全盤照抄只會是一個錯誤。

（二）金融監管中不可忽略的是消費者權益保護與市場良性競爭。2007年爆發金融危機以后，消費者權益保護日益成為全球范圍內監管愈加關注的領域。英國在金融監管體制改革中越來越重視消費者權益保護，通過行使法律賦予的權力為消費者提供適當保護，妥善應對消費者投訴，樹立金融消費者對金融市場的信心，通過輿論監督的方式督促金融機構公正對待消費者，改善金融產品和服務，從而促進英國金融體系誠信度及有效市場競爭，以此確保金融體系的穩定。所以，金融監管體制改革內容中必須要重視消費者權益保護，將消費者權益保護作為金融監管必要的目標之一。

（三）專業的調查、法律的健全是金融監管變革前不可或缺的準備因素。英國金融監管變革中，無論哪一次金融變革都是確定一個總的金融監管理念，經過市場的專業調查，以及對金融監管相關法律逐步完善，逐年出臺若干法案規范金融市場的過程。通過公開普遍征求意見，并經過公開透明立法決策程序，英國的監管改革方案得到了充分論證，很好地協調了各方利益，保證金融監管體制改革的有效性。同時，英國政府也注重通過媒體進行信息披露，宣傳改革主張，引導輿論走向，進而推動金融監管體制改革進程，這種做法對于我國正處于金融監管體制改革醞釀準備階段期間值得參考和借鑒。

三、有關建議

（一）必須加強宏觀審慎監管。有力的宏觀審慎監管是防范系統性金融風險、防止經濟坍塌的堅實基礎和最佳途徑。英國早在2007年金融危機爆發前所采取的FSA監管模式，就是過于重視單個金融機構的穩健性，而忽視了金融行業的整體風險。金融系統性風險具有累積效應，單個金融機構的風險匯總可能會放大整個金融系統的風險。因此在關注微觀審慎監管的同時，應當明確宏觀審慎監管職責目標，加強金融監管機構之間的合作和信息共享，創建一個強勁、公平和透明的宏觀審慎監管體系，考慮監管成本、信息集中，能否形成最好的激勵機制，使得成本、責任、信息形成合理的分配，這樣才能根本性地控制系統性金融風險，有效防止出現監管漏洞和職責不清的現象。

（二）重視中央銀行在監管中的關鍵作用。2007年金融危機爆發，使許多國家對金融體系和宏觀經濟整體有了深刻認識。英國政府認識到，這次危機給銀行造成損害的原因，除了FSA本身監管不力外，將貨幣政策與金融監管職能分離，也是影響到整體金融體系穩定的重要因素，不利于金融系統性風險管理。由于世界上大多數中央銀行一直以來都負責貨幣政策制定，金融穩定維護以及金融數據統計分析，對金融市場和金融機構整體運作有著深刻了解。加之，中央銀行作為最后貸款人，與微觀審慎監管和宏觀審慎監管都緊密相聯，互為補充，所以最適合從事宏觀審慎監管和微觀審慎監管職能。因此，應當重視中央銀行在行使宏觀審慎監管和微觀審慎監管職能中的關鍵作用，賦予其在國家金融體系核心監管權，以保障金融體系整體運行安全。

（三）金融消費者保護應設立專門機構。英國FSA金融監管體制的實踐證明，將消費者保護與審慎監管集于一體必然導致監管目標沖突。英國金融監管體制二次改革后，將原由FSA負責的金融消費者保護職能由新成立的消費者保護與市場署承擔。這種設立專門金融消費者保護機構，將金融監管與金融消費者保護分離的做法，一方面能客觀地保障消費者保護機構的中立性、公正性、獨立性，另一方面可以提高金融消費保護的公信度和透明度，防止出現監管部門過于容忍金融機構侵害消費者權益的“不公正”行為，使消費者受到不公平待遇和歧視。而且，設立獨立的專門機構，無論從程序制度上還是成本效益方面考慮，都是一個最佳途徑，能夠增強金融消費者保護的實際效果，維護金融市場信心。

［1］余海斌，王慧琴.英國金融監管機制改革的實踐與啟示［J］.現代金融，2011，（1）：12～13.

［2］莉莎·布魯姆，杰里·馬克姆.銀行金融服務業的管制［M］.法律出版社，2006.

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1006-169X（2016）07-0049-03