地方政府債務風險管理研究文獻綜述

黃岡中學胡華強九江學院 胡勝 吳桃娥

地方政府債務風險管理研究文獻綜述

黃岡中學胡華強九江學院 胡勝 吳桃娥

我國地方政府已有巨量債務，隱藏著較大的財政風險與金融風險，迫切要求加強地方政府債務風險管理。本文在闡述地方政府債務風險管理的必要性后，對國內外地方政府債務風險管理相關文獻進行分析，探討地方政府債務風險管理未來研究趨勢，未來應加強地方政府債務適度規模及存量債務轉移機制等研究，風險管理技術要考慮動態性變化。

地方政府債務 風險 文獻綜述 適度規模

我國1994年進行分稅制稅收制度改革，地方政府的財政收入減少，但地方政府的基礎設施建設、福利救濟等公共事務支出依然承擔且日益增長，地方政府一直面臨著低收入與高支出的矛盾，這種矛盾隨著經濟的高速發展日益增大。我國轉移、支付制度又不很完善，為了解決地方政府投入資金需求與供給矛盾，地方政府融資平臺應運而生。2008年全球經濟危機爆發后，為了我國企業和經濟發展，中央政府實施了四萬億的應對措施，地方政府通過融資平臺取得融資配套支持，從而使其負債規模急劇膨脹。2008年初，地方政府融資平臺負債總額是1萬多億元，到2010年11月達到9.09萬億元，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任債務108859.17億元，負有擔保責任債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。據中債資信統計，2015年我國已發債城投企業到期債務約為3.55萬億元，規模龐大。如此巨額地方政府債務能否持續下去，到期債務能否償還，巨額債務是否會影響經濟增長水平，是否或將引發系統性財政金融風險；巨額債務產生績效多大：新型城鎮化背景下地方政府能否繼續融資負債？這些問題都值得探討。

一、地方政府債務風險的界定和原因

（一）國外研究（1）舉借債務無貢獻論。古典學派的債務風險理論，其中具有代表性的學者是亞當·斯密和大衛·李嘉圖，亞當·斯密（1776）提出政府債務非生產性理論，大衛·李嘉圖（1817）發表等價理論，他們不贊成政府舉借債務，認為政府借債對不會促進經濟發展且有風險。（2）債務合理性論。20世紀30年代的經濟大衰退之后，凱恩斯（1936）、漢森（1941）、克萊因（1950）等人通過研究基本達成了政府債務是有益于經濟增長這樣一個共識。David N. Hyman（1970）認為地方政府為了進行公共基礎設施建設，地方政府可以長期負債，享受效應的居民及其后代應當分期償還債務；Christine P.W.Wong和Deepak Bhattasli（1972）分析了在中央政府不能夠給予足夠的財力支持情況下，為了滿足公共服務與公共基礎設施融資需求，地方政府舉債融資是合理、有效率；Oates（1972）認為地方政府長期投資與長期負債可以將居民代際間的享受與支出進行綜合；而Ebel和Yilmaz（2002）則分析提出地方政府融資負債對公共投資項目運行及地方經濟發展有積極促進作用，能增加當地居民就業機會，進而提高其收入水平。

（二）國內研究近年來國內有關地方政府債務風險的界定、原因的研究進行了大量研究。溫鐵軍（2001）、馮興元（2003）等學者認為基層地方政府巨額債務的一個重要原因是農村金融市場缺失；林國慶（2001）認為地方政府債務風險具有以下特征：轉軌性、傳導性、連鎖性；楊藝清（2004）提出一個觀點是地方政府對經濟高度介入，導致地方政府債務形成；馬海濤（2010）分析地方政府融資平臺是投資者、決策者、經營者三合一，責任不明確，必然導致債務風險；魏國雄（2009）認為要規范地方政府的融資行為，科學制定融資額度、融資期限，進一步完善監督機制；于海峰（2010）分析認為需要進一步完善分稅制，區分中央與地方事權，要不斷健全地方債務管理的規章制度與法律規范。樊麗明、黃春蕾（2006）、龔強、王俊、賈珅（2011）、敬志紅、楊勝剛（2011）、胡援成、張文君（2012）、張玉佩、薛立強（2013）等學者認為地方政府債務風險引起原因是預算支出擴張、寬松的貨幣政策、國際金融危機后實施的“金融救市”政策、經濟增長預期、分稅制度不完善、地方官員激勵扭曲、地方融資平臺不規范、公共需求的擴張，公共產品的供應渠道不暢等。

二、地方政府債務風險預警研究

（一）地方政府風險預警指標體系構建的研究顧海兵、徐剛（1993）從財政風險產生和發展機理角度然后運用統計方法，運用歷史數據來確定警兆指標。何達之（2007）運用風險矩陣原理將預警指標分為四類:直接顯性風險、或有顯性風險、直接隱性風險、或有隱性風險。胡曉敏（2006）從如下角度提出預警指標體系為：社保基金支付缺口、國債轉貸資金、下級財政負債、糧食企業虧損、公益性國企事業單位虧損、供銷社不良資產等。張國生（2006）分析地方政府債務風險應從公共資源、公共支出責任和義務等方面入手。馬恩濤（2007）認為地方政府債務風險預警指標可從則政體制風險、宏觀經濟風險、財政收支風險、則政債務風險、財政赤字風險等構建。裴育、歐陽華生（2006）從短期償債能力、長期償債能力等構建指標體系，短期償債能力包括財政支出補償系數、剛性支出收入比、財政政收入償債率等，長期償債能力包括赤字率、債務依存度、體制優惠收入比率、負債資產比、債務負擔率。

（二）地方政府債務風險預警方法選擇研究劉迎秋（2001）揭示了政府的赤字率、債務率、警戒線，在債務赤字模型基礎上分析動態均衡赤字率和債務率；胡曉敏（2006）運用聚類分析方法對樣本進行分類，分別利用判別函數和Logistic建立了預警模型；劉艷玲（2003）分析項目風險變動趨勢，運用風險概率方法，建立項目風險預警系統；冉光和（2006）從靜態和動態兩個角度采用模糊分析法確定了債務風險的區間，分析地方債務生成機理；謝虹（2007）采用模糊綜合評價法進行測算地方政府債務風險；安國俊（2010）研究融資平臺風險如何波及財政風險，演化金融風險；胡光輝（2008）、郭平（2010）選擇了財務因素、債務因素、政策因素、財政系統內部因素、財政系統外部因素等角度建立指標體系，運用AHP法或者模糊分析法進行分析研究；趙紅、杜爽（2011）研究認為需要進一步深化財稅體制改革，提高地方政府融資平臺制度建設與透明度，盡快建立并完善地方債券制度。

三、地方政府債務風險管理技術與模型建立研究

（一）國外研究20世紀80年代國外大量開始對政府負債風險進行研究，如Hana Polackova Brixi、Majun、Claessenseta、Julien Reyoaud等學者。Brixi（1998）建立財政風險矩陣，分四大類系統分析，探討地方政府債務沖擊政府財政的連續性與穩定性，引起財政風險。Schick（2000）運用政府預算原理，研究財政風險與地方政府債務之間關系；Majun（2002）構建風險預警指標，建立預警模型與體系，監控地方政府負債務風險狀況；Burger（2006）、Claessensetal（2007）發現一個國家通貨的越穩定，國內債券市場越發達，擁有廣泛的投資者來源；Reyoaud（2010）運用33個新興市場國家作為樣本，實證探討經濟規模、國內投資者的寬度、通貨膨脹、財政健康等四大因素極大影響國內公共債務風險。

（二）國內研究王曉光、高淑東（2006）構建地方政府債務風險預警的模糊評價指標體系和評價方法；何志浩（2009）探討了隱性債務的風險管理技術；章志平（2011）利用灰色系統理論評估地方政府性債務風險；伏潤民、繆小林（2012）采用HP濾波方法對地方政府性債務風險的趨勢和波動進行分解；楊藝、薛惠丹（2013）對我國地方政府債務的風險敞口、形成機理等問題進行探討；楊飛虎（2013）、戚新（2013）采用模糊綜合判斷法和層次分析法構建債務預警模型，對地方政府性債務風險進行整體量化；金榮學（2013）研究了地方政府債務支出的實際效益，構建了績效評價體系。

四、地方政府債務風險管理制度研究

樊麗明、黃春蕾（2006）研究認為應在財政部和省市縣財政部門設立債務管理機構；姜文彬、尚長風（2006）研究了建立代理人的篩選機制與委托人的權力分配機制；李燕（2009）分析地方政府性債務期待規范化、透明化管理；郭玉清（2009）設計了化解地方政府債務的動態演進路徑：調節總量→控制增量→削減存量債務；張玉佩、薛立強（2013）強調整合性的地方政府債務監管機制；趙紅、杜爽（2011）強調加強融資平臺債務的制度建設，盡快建立并完善地方債券制度；洪源（2012）研究了債務的可持續問題。王亞芬（2012）認為推進財稅體制改革等解決債務問題；楊雅琴（2013）構建以制度約束為主、輔之以行政控制的債務管理模式；張英杰、張良貴（2013）認為應防止地方政府債務局部風險的集聚、擴散以及切斷傳導途徑。

五、述評及展望

通過相關文獻的回顧，以往研究主要集中在地方政府債務風險預警和管理上，國外學者進行了大量的理論與實踐研究，將它們應用到中國地方政府債務管理上，有助于我國債務風險防范借鑒。總結國內外研究成果及地方政府債務風險演變規律，將來進一步研究有如下趨勢：

（一）加強地方政府債務適度規模研究根據審計署報告，地方政府債務存量已經非常巨大，地方政府債務適度規模到底多大為好，應當進一步研究。杜洪林（2010）根據從債務有拉動國民經濟，分析債務、國民收入、財政支出三者之間的內在邏輯關系，建立數學模型，分析地方政府最佳債務規模、新一期債務適量規模等，指導地方政府控制債務風險，更好地服務于我國地方政府公債實踐；彭玉華（2011）從經濟發展水平、地方財政收入、地方財政支出和貸款利息等四個方面選取指標與地方政府債務建立回歸模型進行實證分析，從而確定適度的舉債規模，然后逐步進行預測。

（二）加強地方政府存量債務轉移機制研究要有定量化管理，要研究信用衍生工具對地方政府債務風險的轉移途徑，要多聯系我國特色情況實際情況，要體現出隱性地方政府債務的風險，探討地方政府財政功能的破產機制，研究破產機制的利弊與后果。

（三）風險管理技術的研究要考慮動態性變化現行的風險管理研究大都是是基于歷史資料的靜態風險管理，大多呈線性相關的假設之上，要建立在動態變化的基礎之上，從縱向上要加強研究債務的可持續性，從橫向上要加強探討多個地方政府債務風險的橫向關聯與影響，風險管理技術才能更加具有控制意義。

［1］劉海建、陳傳明：《地方政府投融資平臺、公共架構設計前瞻性與平臺績效：基于中國平臺的實證研究》，《管理世界》2007年第5期。

［2］肖玉香：《地方政府投融資平臺設立股權投資基金的可行性探討》，《云南師范大學學報》(哲學社會科學版) 2010年第1期。

［3］洪源、郭平：《土地財政視角下的地方政府融資平臺債務風險研究——以中部地區C市融資平臺為例》，《西安財經學院學報》2012年第9期。

［4］劉洪濤、原毅軍：《地方政府融資平臺投資價值增長模型研究》，《生態經濟》2012年第11期。

［5］繆小林、伏潤民：《地方政府債務風險的內涵與生成:一個文獻綜述及權責時空分離下的思考》，《經濟學家》2013年第8期。

［6］潘志斌：《政績競賽、經濟轉型與地方政府債務增長》，《華東師范大學學報》（哲學社會科學版）2014年第3期。

［7］Allen Schick.Budgeting for Fiscal Risk.The World Bank.2000.

［8］Henderson Lennealand Disaster.Pervasive risk and Public Bureaucracy in Developing Nations.Public Organization Review.2004.4（2）.

［9］Coen Kruger.Valuing and Managing Risk Associated with Government Contigent Liabilities.World Bank.1998.6（l）.

［10］Hana polaekova Brixi.Contingent Government Liabilities：A Hidden Risk for Fiscal Stability.PolicyResearchWorking Pape No.1998.The world Bank，1998.

（編輯 劉姍）