構建大企業稅收監控體系的思考

◎文/劉　群

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構建大企業稅收監控體系的思考

◎文/劉群

摘要：隨著信息科學技術的發展，經濟全球化步伐的加快，大企業跨國家、跨行業經營，集團化運作，其內部交易與財務核算日益復雜，對稅收征管和納稅服務的需求層次不斷提高，同時，大企業存在的稅收風險也日益成為各國稅務機關關注的重點。本文在剖析天津市大企業稅收管理改革現狀及存在問題矛盾的基礎上，積極借鑒和汲取國際上對大企業稅收管理的先進經驗和成功做法，提出構建科學合理的大企業稅收監控體系的若干政策建議與措施。

關鍵詞：大企業；稅收監控；政策

一、天津市大企業稅收管理的現狀及存在的問題

（一）天津市大企業稅收管理工作的現狀

1.機構設置情況

天津市地稅局的大企業稅收管理體制，是以市局大企業管理部門為指導，建立以專設機構和非專設機構相結合的大企業稅收專業化管理新模式。為加強全市大企業稅收管理，管好全市的大企業與重點稅源，2003年組建了市地稅局直屬局，專門負責鐵路運輸、郵政通信、石油開采、石油化工、發電供電、供水供氣、航空運輸、海上運輸、高速公路、銀行保險信托等十大重點行業以及天津濱海國際機場、天津港務局、天津鋼管有限責任公司等14戶大企業的全職能稅收征管工作，全市將近50%的定點聯系企業成員單位均由該局管轄。各區縣地稅局的大企業管理部門統一設置于稅管科，同時組建專業化管理團隊，負責其區域內總局、市局定點聯系企業及其成員單位的管理與服務，按照市局統一部署開展信息采集、稅源監控、納稅評估、風險管理等具體工作。同時，各區縣局可依據自身情況確定區縣級定點聯系企業。2015年2月，成立了大企業稅收管理處，專門負責、統一組織對大企業的個性化納稅服務和稅收風險管理工作，協調各部門對大企業的專業化管理，指導基層單位做好總局、市局定點聯系企業及其成員單位的管理與服務。

2.定點聯系企業情況

2008年11月，總局下發了《關于下發國家稅務總局定點聯系企業名單的通知》，選取45個大型企業集團作為總局層面的首批定點聯系企業。2012年，天津市地稅局與天津市國稅局共同確定了36個市級定點聯系集團，下發了《關于印發天津市地方稅務局定點聯系企業名單的通知》。總局定點聯系企業在津成員單位共計842戶，占全市正常開業單位納稅人24.5萬戶的0.34%，2013年度納稅122.48億元，占同期地稅稅收收入1067億元的11.48%。其中納稅超過千萬元的有191戶，不足萬元的企業有73戶。市級定點聯系企業共計760戶，占全部稅務登記戶數的0.16%。2014年度入庫稅款90.8億元，占全市入庫稅款的7.38%。其中納稅額超過千萬元的有46戶，不足萬元的企業有66戶。兩級定點聯系企業的分布，既體現出重點稅源集中度較高的特征，也呈現出大型集團企業成員較多，經營情況不盡相同的特點。

3.個性化納稅服務推行情況

根據總局進一步加強大企業個性化納稅服務工作的有關文件精神，市地稅局大企業管理部門緊密圍繞該意見的內容，逐步推進大企業個性化納稅服務工作。一是召開稅企見面會，構建稅企高層對話機制。二是建立稅企互動機制，為大企業提供貴賓服務。建立大企業客戶協調員制度，市局各處室對所分管的定點聯系企業指定定點聯系人，負責協調大企業提出的個性化涉稅訴求。建立大企業走訪制度。2014年，以總局“便民辦稅春風行動”為契機，以發送致納稅人公開信的形式，征求大企業的涉稅訴求，為大企業排憂解難。

4.稅收風險管理情況

通過幾年來對大企業稅收管理的不懈探索，市地稅局大企業管理部門在風險管理模式、數據應用手段、企業稅務風險特征等方面積累了一定的經驗，確立了大企業稅收專業化管理工作的總體思路：以總局、市局定點聯系企業為對象，以信息化管理為依托，以建立上下聯動制度為突破，以風險管理、稅源監控、納稅服務為核心的大企業稅收專業化管理模式。2013年，市地稅局印發了《大企業稅收風險防控指南》，對大企業容易產生的稅收風險進行了歸納整理，形成了一個分流程稅務風險特征庫和七個分行業的稅務風險特征庫，具體為通用行業、銀行業、房地產業、建筑業、電力行業、石油化工行業和煙草行業。

（二）當前天津市大企業稅收管理工作中存在的主要問題

1.受現行稅收屬地管理體制的影響，大企業稅收管理部門的職能受到了一定程度的制約。天津市成立大企業稅收管理機構，基本是在分稅種管理為主，日常征管業務屬地管理不變的基礎上形成的。屬地分散化管理的弊端，是容易出現“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，不利于對大企業進行全方位的控管。征管層級相對較多，未能建立適應大企業稅收管理發展的扁平化管理模式。目前，天津市地稅系統內部仍然是根據稅種功能劃分業務部門，大企業稅收管理部門在實際業務開展中要與流轉稅、所得稅、稽查、征管等部門進行協調，難免出現部門之間協調合作不力的情況，在一定程度上影響了大企業稅收管理部門工作的效率。另一方面，由于歷史和現實的因素，地稅部門管理和定點聯系的大企業一般都具有較高的行政級別，一些大型中央企業的分支機構級別與市級稅務機構是平級的，高于具體負責管理的分支稅務機構，稅企層級存在著較大的不對稱現象，容易出現管理不到位的問題，不利于大企業稅收管理機構統籌開展工作。

2.大企業稅收管理的信息化手段有待進一步提升。主要表現在以下幾個方面：一是獲取信息不夠及時，無法實現有效防范事前風險。大企業稅收管理部門目前基本是依據企業申報的相關數據和資料實施管理，這些信息的獲取基本是在企業納稅義務發生之后，不具備前瞻性，無法實施有效的稅收分析及納稅評估，也不能及時、準確地判斷大企業面臨的稅收風險。二是稅源管理機構無法掌握整個企業集團的全貌，征納雙方的信息不對稱。信息平臺僅是簡單記錄企業的基本信息，未能登記集團公司或總部與下屬公司間的關聯關系，無法有效監控關聯企業。綜合征管軟件只能對簡單的日常征管業務進行操作，不具備實施稅收分析與納稅風險評估的功能，對大企業海量的財務數據無法讀取。目前地稅部門獲取大企業信息的主要途徑就是企業自行申報，這些經過加工改造過的“二手”信息。存在是否真實準確的問題，依據這些信息開展稅收分析與納稅評估，難以保證工作質量，在一定程度上制約了大企業管理的成效。

3.以風險控制為導向的大企業稅收管理體制不夠完善和健全。天津市地稅部門管轄的大企業，普遍建立了內部控制系統，對企業風險實行實時管理和監控。由于大企業內控制度的完善性不盡相同，控制風險的效果也存在很大區別，因此需要對存在不同稅收風險的企業進行有針對性、差異化管理，以切實防范和規避稅收風險。

4.大企業稅收管理部門缺乏專業復合型人才的矛盾較為突出。由于大企業納稅人的涉稅問題十分復雜，需要的納稅服務層次相對較高。就天津市而言，由于大企業稅收管理部門成立時間不長，人員基本是從其他業務處室抽調或調配組成的，工作經驗和能力相對較為薄弱。直接從事大企業稅收管理的直屬分局，從整體管理狀況來看，也比較缺乏同時掌握稅收管理、法律、經濟分析、稅務審計等專業知識的復合型人才，這種狀況很難適應日后實行大企業稅收專業化管理的客觀需要。在實際管理工作中，征管一線的稅收管理員缺乏相應的專業能力應對大企業的專業財務管理團隊，征納雙方的能力存在較大的差距。

二、發達國家大企業稅收管理的經驗借鑒

1.以服務納稅人為理念，為大企業提供個性化與差異化納稅服務。大企業稅收管理不僅要求稅務機關實施日常的征收管理，還要與大企業建立一種透明、信任、相互理解的新型關系。特別是綜合功能型的大企業稅收管理機構，將大企業納稅人作為客戶，充分考慮大企業的差別需求，與納稅人建立客戶服務型關系。因此，主要發達國家的大企業稅收管理機構都將協調處理好與大企業的關系作為一個重要職能來履行。從目前情況看，發達國家大都改變了以往“填報納稅申報單之后才進行檢查”的方式，轉向“通過對于大企業的實時和預先管理”來協調與大企業的關系，實現一站式服務。

2.大企業稅收管理側重以風險管理為導向，將稅務審計作為稅收執法的主要手段。美國、英國、澳大利亞等發達國家的做法是將稅務審計的功能分解為風險評估、審計選案、審計策略、審計標準和審計質量控制等具體的環節和步驟，根據不同類型的大企業細化各個環節的操作，達到以審計手段強化管理的目的。同時，發達國家的大企業稅收管理機構非常注重建立行業分析部門，既有助于管理者對各行業存在風險的全面了解，又能夠使政策制定者系統了解行業政策方面存在的問題并設法加以解決。實現了最佳的管理成效。

3.注重加強對大企業稅收管理機構人員的培訓，提升管理人員素質和機構效率。發達國家大企業稅收管理機構的工作人員一般都具有很高的資歷，其工作人員許多都是在各自領域內的行家里手，諸如會計師、稅務師、律師、金融分析師等，豐富的從業經驗為做好大企業稅收管理工作奠定了堅實的基礎。同時，鑒于大企業納稅人需要的納稅服務層次相對更高，因此，增強對大企業稅收管理人員的業務培訓和知識更新的頻次和力度，也是必不可缺的重要內容。另外，為確保專業管理人才不至于外流，發達國家為大企業稅收管理機構的工作人員提供了相對更好的物質待遇。

4.重視現代化信息征管手段的廣泛應用。近年來，發達國家進一步加大了對稅收征管信息化建設的投入力度，電子申報、計算機審計等多種信息化征管手段的廣泛應用，已經成為發達國家大企業稅收管理工作的一大亮點和特色。

三、完善大企業稅收管理的政策建議與措施

（一）強化大企業稅收風險管理

在防控大企業稅收風險方面，總局層面已經做出了初步的嘗試。2009年，頒布了《大企業稅收風險管理指引（試行）》（以下簡稱《指引》），從設立稅收風險管理崗位、建立風險識別與評估流程、制定風險應對策略和內部控制、建立信息與溝通機制四個方面做出了指導性規定。目前存在的問題是《指引》中僅做了原則性規定，缺乏具體的實施細則。因此，亟需借鑒發達國家大企業管理機構實施稅收風險管控的經驗和做法，在操作層面進一步細化大企業稅收風險防控的具體措施與規程。

首先，通過收集企業信息識別企業面臨的稅收風險點。稅收風險管理信息包括企業內部信息和外部環境信息。識別稅收風險點可以采取兩種途徑。一是分析企業財務和稅務數據，剖析企業存在的涉稅問題，并與行業內其他相關企業做橫向比較。這是識別大企業稅收風險的最直接途徑。二是采用調查問卷。設計真實、可信度較高的大企業電查問卷可獲得企業內部控制的信息，便于管理機構了解企業的稅收風險狀況，變事后管理為事前預防。

其次，評估分析大企業稅收風險，對大企業存在的稅收風險進行量化，實施大企業稅收風險排序。針對大企業的稅收風險點進行成因分析，估算稅收風險發生的概率，盡可能量化大企業稅收風險的程度大小，以準確評判大企業面臨的稅收風險。

第三，制定差異化的風險應對策略。根據稅收風險評估的結果，將大企業面臨的風險劃分為低、中、較高、高風險四個層級。實施差異性的風險應對策略：（1）對于高風險的大企業，采取嚴格的監控手段，包括避稅調查、專項檢查等措施，派駐專門人員監督企業的風險，集中專業的管理人員實施稅務審計。（2）對處于較高風險的大企業，通過增加檢查和審計頻率，擴大審計范圍來切實防控風險。（3）對處于中等風險的大企業，引導企業簽訂遵從協議，針對其存在的具體問題展開專題稅收審計，協助其建立和完善稅收風險內部控制機制。（4）對于低風險的大企業，主要通過強化納稅服務，滿足和回饋其涉稅訴求的方式，引導其主動遵從稅收法律法規的形式規避風險。

最后，及時反饋和提示稅收風險，提高大企業稅收遵從度。通過與存在不同風險的大企業構建溝通機制，幫助大企業及時知悉稅收風險內控系統存在的缺陷和問題，以確定風險防控的具體策略。以有效引導和加大管理力度的形式，降低稅收風險發生的概率。大企業稅收管理機構通過納稅人提供的信息反饋，對相關業務流程設計加以改進和完善，力求將大企業稅收遵從風險降至最低限度。

借鑒發達國家經驗，將稅務審計定位為大企業稅收風險管理核心環節和主要手段。運用大數據技術，全面搜集大企業海量涉稅數據，并加以深度分析，提高審計工作的威力。以行業管理為主線，通過經驗的積累，逐步形成從企業單點管理到整體行業管理的轉變，完善健全行業風險特征庫，增強行業風險識別能力。根據區域內行業集中程度、納稅能力等實際情況組建行業管理小組，歸納總結行業稅收特點，查找行業稅收風險點，研究行業稅收風險應對策略，全面提升各行業稅收風險管理水平。

（二）推進大企業稅收管理信息平臺建設

大企業稅收管理信息平臺是指大企業稅收管理部門基于計算機網絡技術，收集大企業信息、共享征管信息，交換管理信息、發布工作指令，加工處理工作信息和發布信息的網絡系統。面對大企業紛繁復雜的各類海量信息。如果缺乏相應的管理信息平臺的有效支持，難以實施對大企業的有效控管。發達國家的管理大企業的一個很重要的經驗就是建立了高效運作的現代化信心管理網絡，從而對大企業的各類涉稅信息能夠實現有效監控。構建大企業稅收綜合管理平臺應包括對大企業基礎信息庫的建設維護、對稅源監控的實施、風險分析評估的執行以及應對的結果、風險反饋和改進機制的運轉等內容進行整合，形成風險管理流程的閉循環。預留多元化數據的傳導接口，逐步引入工商、海關、審計、公安、發改委等職能部門的涉稅數據，豐富稅源管理信息庫，為日常征管提供準確、全面的分析數據。現階段大企業稅收管理部門要從兩個方面著手，構建功能全面、快捷高效的大企業稅收管理信息平臺。

首先，進一步健全完善大企業稅源管理分析平臺。目前，雖然我市地稅大企業稅收管理部門已經普遍使用了綜合稅收征管軟件，但由于綜合征管軟件中有關大企業組織結構和關聯業務記錄的缺失，缺乏對稅收分析和納稅評估的支持，這些缺陷很大程度上影響了其作用的發揮。因此，亟待建立能供各層級管理機構共享的大企業稅源管理分析平臺。一是建立大企業組織機構和關聯業務的基礎資料庫，將大企業的詳細資料納入“一戶式”電子臺賬實施基礎管理；二是建立大企業申報資料庫，以便匯總申報數據與其分支機構申報數據的比對；三是實現與大企業財務軟件的數據對接，便于從財務軟件中自動提取數據；四是建立大企業分析預警指標庫，要求大企業報送信息時做到責任到位、時間到位、質量到位、人員到位和銜接到位，打造信息化監控平臺，使對大企業的日常稅收管理工作延伸到其產、供、銷數據鏈的分析；五是聘請財務分析、會計電算化的專業人才共同研發大企業分析模型，建立分析、預測和監控平臺，提高監控數據質量，實現集中優勢、智能優勢和效率優勢，從根本上解決數據采集難的矛盾。

其次，暢通稅源信息渠道，強化稅源監控管理。稅源信息的收集和分析是實施大企業稅源管理的重要突破口，也是進行分稅種管理的基礎和起點。通過多種渠道收集與征管工作相關的信息，并對信息進行初步加工、整理和篩選，為稅源監控和分析提供依據。立足于開展稅收分析和納稅評估的需要，全面采集涉及大企業組織機構、關聯交易、物流、信息流等多方面的信息，拓寬采集渠道，建立與審計、工商管理、海關、技術監督等相關政府職能部門的聯系和信息溝通機制，運用相關部門的管理信息資源，包括注冊登記、資格認證、資金流向、關聯票證等信息。豐富稅源管理信息庫，實現資源資源共享、高效利用，為全面動態掌握大企業涉稅信息提供強大的技術支撐。鑒于大企業組織機構龐大、經營領域廣泛、關聯交易頻繁、內部結算復雜、稅源管理難度較大的特點，進一步完善健全現行重點稅源監控分析管理體系，改變常規按行業分散監控管理的模式，建立大企業專業化信息管理監控平臺和大企業分行業經濟稅源分析模型，強化對大企業稅基、稅源的綜合分析，對大企業內部的產業鏈全面實施監控。對于特大型企業可采取派駐稅收管理員進入的方式，實施全方位直接化的稅源監控管理，掌握稅源管理的主動權，將大企業的涉稅風險降至最低限度。

（三）為大企業提供集約化與個性化納稅服務

優化服務是大企業稅收管理的基本方式之一，是整個納稅服務工作的重點，也是納稅服務業務創新的難點。發達國家加強大企業納稅服務的一個重要措施就是引入客戶式管理理念，與大企業建立客戶服務型關系，注重在稅收管理與執法中為大企業提供針對性、個性化和高質量的納稅服務。因此，大企業稅收管理機構應充分借鑒其成功經驗和做法，構建優質、高效的大企業納稅服務機制。一是加強權益性服務，切實維護大企業合法權益。為大企業開辟辦稅“綠色通道”，及時受理和解決大企業的涉稅訴求。對其提出的涉稅問題的建議與意見，視情況不同轉相關部門處理，并適時將處理過程與結果向企業反饋。分析大企業在涉稅方面的機制性缺陷和不遵從風險，幫助大企業防范、控制和化解稅收風險。二是借鑒發達國家大企業管理部門實行的實時和預先管理的方式，注重管理前移，寓管理于服務之中，開發設計著眼于大企業風險超前預防、及時發現、實時解決，實現稅企共嬴的操作方案。制訂針對大企業特點的管理服務辦法，內容涵蓋稅企信息反饋、稅企懇談會制度、前臺預約服務專屬通道等方面。真正做到對大企業的科學高效管理與服務。三是加強大企業稅收管理機構與大企業之間的互動溝通。定期或不定期以通氣會、論壇、研討會等多種形式開展互動溝通。宣傳稅法，回應大企業關注的涉稅問題，促進大企業之間相互交流涉稅業務處理的做法和經驗。鑒于大企業稅收管理涉及的稅種較多，范圍較廣，需要大企業稅收管理部門加強與相關部門的溝通協作，構建有效運作的上下級之間和部門間的協調機制。四是進一步擴大稅收遵從協議的談簽范圍。遵從協議的談簽可以使大企業的納稅具有確定性，也可使地稅部門提前知曉大企業的生產經營信息，為大企業交易和經營活動的稅收后果提供預先的制度安排。只有不斷完善和豐富遵從協議內容，加大遵從協議的談簽力度，稅務部門才能更好幫助大企業防范稅收風險，節省和控制征稅成本。

（四）加強大企業稅收管理人才建設

一是要大力開展專業技能崗位培訓，如初任培訓、任職培訓、更新知識培訓、業務知識考核等多種形式的教育和培訓活動，重點培養精通法律、稅收、計算機和外語的復合型專業人才，保持人員的相對穩定性，提高干部隊伍的綜合業務素質。二是通過實施聘用制度，面向全社會招聘一批執業注冊會計師、審計師、律師、資產評估師、金融分析、計算機分析專家等到大企業稅收管理機構之中，建立稅務系統的智力支持團隊，主要負責審核評稅、稅務審計、反避稅調查等高技術含量的業務工作，對大企業稅收專業化管理提供智力支持。另外，針對大企業稅收管理機構專業人才培養落后于大企業的問題，可以采取向相關大企業派駐稅務人員學習觀摩的形式。這樣可以使派駐人員更全面地了解大企業的經營活動、組織架構、內部控制機制等情況，便于在對大企業實施稅收風險評估時做出更為準確的判斷，同時也可以更直觀地了解大企業在納稅服務方面的訴求，發現管理工作中存在的缺陷和不足，以加強和改善自身工作來促進大企業稅收管理工作的專業化水平。

責任編輯：傅延懌田馬飛

作者簡介：劉群（1971—），天津市財政科研所。郵編：300040

中圖分類號：F810.42

文獻標識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）01－0057-05