淺析我國水利工程投資控制的影響因素及控制措施

周 吉/吳忠市水務局

淺析我國水利工程投資控制的影響因素及控制措施

周 吉/吳忠市水務局

通過對我國水利工程項目投資控制的現(xiàn)狀進行分析，工程投資嚴重失控。從社會環(huán)境、投資目標設置等方面分析了影響投資控制失控的因素。提出了控制工程造價的措施和建議。

水利工程 投資控制 影響因素 控制措施

1.我國水利工程建設項目投資控制的現(xiàn)狀

我國水利工程基本建設項目的管理體制經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟時期向市場經(jīng)濟時期的過渡。計劃經(jīng)濟時期，工程建設項目主要是通過行政手段進行統(tǒng)一管理，建設任務由國家或水行政主管部門根據(jù)規(guī)劃或計劃直接下達，資金的來源是單一的國家財政撥款，沒有一個職責明確的單位對項目建設全過程負責，出現(xiàn)了花錢的不管還錢，建設的不管運行，項目投資效益無人問津的局面。建設、設計、施工單位對項目建設的責任各不相同，建設單位是根據(jù)項目建設需要而臨時組建的工程指揮部，它主要從行政上來組織協(xié)調(diào)建設各方的關系，只考慮建，而對營運及資金回收不負責任；設計單位僅對項目設計的技術指標要求和設計安全負責，對投資和工期考慮甚少；施工單位追求的是最短的工期和最低的成本。雖然這一體制在我國的特殊時期(建國初期確曾發(fā)揮過一定的作用，但由于在這一體制框架下，建設各方均是建設任務的被動執(zhí)行者，體制本身壓抑了建設各方積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，阻礙了技術進步，因而必然會帶來一系列的問題，在投資控制方面主要表現(xiàn)為：“花錢大敞口，投資無底洞”[1]。自1985年魯布革水電站引水工程第一個實行建設監(jiān)理試點開始，我國水利工程基本建設項目建設管理逐漸進入了一個新的階段，隨著投資體制的改革及現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，以項目法人責任制為核心的“三項制度”改革正在逐步深化，配套的政策、法規(guī)也陸續(xù)出臺，建設各方也正以新的姿態(tài)投入到工程建設中去，水利工程建設的投資控制取得了喜人的進步，但還存在很大的問題，概算超估算，合同超概算，決算超合同等問題依然存在，甚至還很嚴重。

2.水利工程建設項目投資失控的原因

（1）社會環(huán)境方面的原因。市場經(jīng)濟對社會環(huán)境的客觀要求是法制社會，所謂法制社會就必須法制健全，可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必糾。水利工程項目建設作為擴大再生產(chǎn)的國活動也同樣需要“依法治項目”。我國在計劃經(jīng)濟時期的水利工程建設由于實行度統(tǒng)一的行政管理方式，談不上依法管理，改革開放以來，科學的水利工程項目制逐漸建立健全，水利工程項目管理也開始走上法制的路子，但由于各種原因，治項目”的腳步走起來總是貌似神離。究其原因，有關法制法規(guī)不健全是一個因不是主要因素，主要因素是有關的法律法規(guī)、規(guī)范、標準及規(guī)定不能得到全面、貫徹執(zhí)行，而制約監(jiān)督機制又不能有效發(fā)揮作用，久而久之，水利工程項目建設制進入模糊、粗放管理的怪圈，許多在發(fā)達國家和地區(qū)已被證明了行之有效的管在我國變得“水土不服”。深入分析，真正原因在于我國的法制建設還處于初級人們遵法、守法、用法的主動性尚不夠，制約監(jiān)督機制尚不能有效發(fā)揮作用，人想意識、覺悟、職業(yè)道德尚需進一步提高[2]。

（2）投資控制目標設置不合理。任何有效的投資控制都必須以科學合理的投資控制目標為基礎，如果投資控設置不合理，那么投資控制就無從談起。在目前的現(xiàn)實中，投資控制目標設置不現(xiàn)象比比皆是，其原因如下：①地質(zhì)、地形、水文、社會、經(jīng)濟等情況調(diào)查不詳或失真，導致設計概（估）算失真；②設計方案有誤或未優(yōu)化造成投資概（估）算失真；③籌建者為達其不正當目的而任意干涉設計和投資概（估）算；④設計方案（投資概（估）算）審查者任意干涉投資概（估）算；⑤有關定額、取費標準不切實際導致投資概（估）算失真。

（3）投資控制不力。①設計工作：地質(zhì)勘察工作深度不夠，地質(zhì)資料不夠準確，造成設計差甚或錯誤；設計工作粗糙，方案未真正優(yōu)化，成果經(jīng)不起推敲。所有這些，都設計變更的增加甚至返工，從而使投資失控。②招投標工作：分標規(guī)劃不合理，招標設計粗糙，招標文件商務條款條款的擬訂沒有認真推敲、不夠嚴謹都可能為之后的合同執(zhí)行留下隱患，造成投資。③施工管理工作：計劃不周，計量工作不到位，不能全面、準確地理合同，大或頻繁的設計變更，履約條件變更引起索賠等都可能引起較大幅度的投資水利工程基本建設項目投資控制。④其它方面（移民、征地、管理費等）控制不力引起投資增加。⑤非人力所能控制因素引起投資增加，如，項目實施期間國家政策調(diào)整，項目實施期間物價上漲；項目實施期間銀行利率發(fā)生大的調(diào)整；項目實施期間匯率發(fā)生大的調(diào)整；項目實施期間發(fā)生地震、暴亂、戰(zhàn)爭等不可抗力事件。

3.有效控制工程造價的措施及建議

3.1 完善工程造價管理體制

（1）健全項目法人制[3]。實行項目分類管理、劃清政府與項目的關系并積極探索“建設代理制”和項目.總承包的建設管理模式。

（2）嚴格實行招標投標制。嚴格實行招標投標制要做到嚴格執(zhí)行并依法確定招標范圍，嚴格控制邀請招標項目的審批，在施工期短、技術難度不高項目上積極推行“合理最低投標價法”的總價承包，規(guī)范招標代理機構的行為，進一步加強專家?guī)斓慕ㄔO，克服地方保護主義和執(zhí)法、監(jiān)察部門進一步加大執(zhí)法、監(jiān)察的力度。

（3）加強合同管理制。規(guī)范處理合同中施工條件、地質(zhì)條件變化和施工方案的改變，規(guī)范工程變更和索賠，規(guī)范合同中各方關系，規(guī)范爭端解決方式。

（4）嚴格實行監(jiān)理制。建立一個強有力的項目監(jiān)理機構，提高對實施項目監(jiān)理的重要性的認識，正確理解與明確業(yè)主與監(jiān)理、承包商與監(jiān)理的關系，正確認識工程質(zhì)量與工程建設各方的關系，加強對監(jiān)理人員的教育，維護監(jiān)理人員的公正、客觀、科學性。

3.2 加強項目投資監(jiān)管

加強經(jīng)濟管理工作，制定持證上崗制度，對從業(yè)人員定期培訓和考核，提高從業(yè)人員素質(zhì)；加強市場調(diào)查研究，加強經(jīng)濟預測工作，也是控制工程投資的有效措施。為了有效地控制工程造價，我們應從項目一開始就要加強審查、審計力度，對資金的使用實行全過程動態(tài)跟蹤，做好項目前期、中期和后期二環(huán)節(jié)控制。加強建設項目的審查與審計是解決“三超（即概算超估算、預算超概算、決算超預算）”頑疾的有效方法。建設項目“三超”的原因是多方面的，如在項目初期階段，設計未到規(guī)定深度，工作粗糙，造成項目實施過程中工程量大量增加或擴大投資規(guī)模，預算人員在編制估算時，機械地套用指標或調(diào)整不當，在編制概預算時定額、費用選擇不合理，設備、材料價格定位不準，還有“長官意志，業(yè)主思想”的影響等，所有這些，都是造成投資失真的重要因素，因此，在項目的初期階段，應審查設計方案、設備選型、投資估算、設計概算、投資效益等。在項目的中期，即項目實施階段，應跟蹤審查設備和材料訂貨、工程預算、工程進度款撥付。在項目的后期，重點是審查工程的結(jié)算與決算。總之，投資商應審查估算和概算的準確性、工程預算和結(jié)算的真實性、業(yè)主開支的合理性。

3.3 引入專業(yè)的投資分析方法

水利工程項目投資是指水利工程達到設計效益所需的全部資金（包括規(guī)劃、水利水電工程投資控制及實證分析設計、科研等必要的前期費用）是反映工程規(guī)模的綜合性指標，其構成除主體工程外，應根據(jù)工程的具體情況，包括必要的附屬工程、配套工程、設備購置以及移民占地與淹沒賠償?shù)荣M用。當修建工程使原有效益或生態(tài)環(huán)境受到較大影響時，還應計算替代補救荒作物措施所附加的投資。水利的投入要素表現(xiàn)為工程、技術、管理、人員等諸多方面。這些要素在水利管理系統(tǒng)中，具有一定的功能，因而在研究水利投資結(jié)構是要著重考慮：一是水利系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮；二是系統(tǒng)各要素功能的發(fā)揮以及要素間的相互協(xié)調(diào)；三是水利投資優(yōu)化數(shù)學模型。水利建設的工程體系包含防洪工程，水資源工程、水土保持及環(huán)境保護工程、各種工程具有不同的作用，且各類工程的經(jīng)濟效益和社會效益也各不相同。同時，在每一類工程中又有具體的項目，各個項目的風險和收益各不相同。在總投入資金一定的情況下，要努力使總產(chǎn)出效益最大，這就要求對各類工程項目進行可行性分析，對多種投資組合方案進行必選，從而確定最科學的投資組合。

3.4 建立一支穩(wěn)定的、高素質(zhì)的工程造價管理隊伍

一支高素質(zhì)的工程造價專業(yè)人才隊伍是實施水利工程造價管理的保證。當前，除了應全面實行專業(yè)人員上崗培訓和考核持證上崗制度、加強培訓學習和對外交流、促進造價專業(yè)人員理論水平和業(yè)務素質(zhì)的提高外，作為水利工程造價專業(yè)人員，自身應深入學習研究市場經(jīng)濟和投資管理理論，認真分析、探討水利工程價格構成和影響因素，多方而接觸工程實際，了解施工過程和施工技術，掌握投資實際使用情況，與控制目標值進行對比分析，不斷總結(jié)經(jīng)驗，提高造價管理水平[4]。

4.結(jié) 語

總之，水利水電工程項目實施階段工程造價管理是一項綜合管理，從招標開始至工程竣工，每一環(huán)節(jié)各有特點，在造價管理過程中應抓住重點，深人工程實際，科學合理地確定工程造價。

[1]吳寧.我國工程造價管理的歷史沿革及發(fā)展策略[J].徐州工程學院學報，2006（6）：9.

[2]劉荃.我國工程造價管理中的存在問題及對策[J].化工礦物與加工，2001（12）：17-18.

[3]樊志遠.進一步完善水利工程造價管理的構想[J].治淮，1999（8）：12.

[4]劉志芳.對水利工程造價控制問題的探討[J].科技情報開發(fā)與經(jīng)濟，2005（12）：12.