超大城市人口疏解宜緩不宜急

劉爾鐸

[摘要]疏解超大城市中心區域的勞動力人口，是國家產業升級和城市發展規律的根本要求，也是國家區域發展規劃的重要組成部分。解決人口疏解與就業需求的矛盾，除了科學決策以外，應該采取循序漸進的策略。

[關鍵詞]超大城市 人口疏解 勞動力

[中圖分類號]C97 [文獻標識碼]A

近來，超大城市人口疏解問題在媒體上討論較多，特別是圍繞北上廣等超級大城市的就業和人口疏解問題，以及由此產生的大城市內部服務型崗位供給短缺所帶來的就業平衡問題，產生了不少議論。北上廣三地政府今年的常住人口數據顯示。北京核心區出現了人口減少，上海出現了人口負增長，廣州出現了人口增速階段性放緩。但同時，今年4月北京市職業介紹服務中心發布的“2016年上半年北京市人力資源市場供求形勢分析”顯示，北京市上半年服務業用人缺口高達17.6萬人。中國人力資源市場信息監測中心公布的數據也顯示，上海市今年一季度餐廳服務員、廚工的崗位缺口與求職人數比高達9：1。可見。在大城市人口疏解與城市核心區域就業需求之間出現了矛盾，那么，大城市人口疏解是否必要？如何解決超大城市人口疏解與就業需求的矛盾？

超大城市產業結構調整勢在必行

在大城市人口疏解與城市核心區域就業需求之間出現了矛盾。是否就認為大城市的人口疏解政策出現了問題呢？或者說是否應該停止現有的大城市人口疏解政策了呢？答案是否定的。

大城市人口疏解政策是國家宏觀經濟政策的的組成部分，它是與國家的經濟發展階段緊密相連的，是產業升級和城市現代化的內在要求。城市的產生是人類文明的標志之一。也在很大程度上促進了人類文明的進步。在農耕文明階段，城市雖然也有較大規模的發展壯大，但在整個社會中的地位和影響力仍然有限。進入工業文明以后，城市成了經濟社會的主角。城市不僅成了人類社會生活的重要舞臺，也成為了經濟發展的火車頭和催化劑。國家的產業布局和科技創新大都要借助于城市這個不可或缺的舞臺。在工業發展的早期階段，由于經濟聚集效應的存在，在大城市發展一定數量的制造業、重化工業是有必要的。因為大城市更貼近勞動力、資本和商品市場，更容易雇傭到數量足夠多的合格工人；同時企業融資也更容易，運輸和產品銷售更便利，有利于降低企業產品的綜合成本。這也是工業革命以來城市化迅速推進的經濟動因，也是大城市、超大城市產生的原因之一。

但當一個國家的經濟發展進入到中等收入階段以后。超大城市再維持原有的產業發展就開始遇到困難。一方面。居民生活的耐用消費品已經普及，制造業等重工業發展的余地已經不大，工業化進入中期階段，原有產業面臨著產業升級問題；另一方面，在城市化發展過程中，特大城市也面臨著過度擁擠、交通堵塞、環境污染等“大城市病”。除此之外，大規模集中的人口，也加劇了核心城區資源的稀缺程度，教育、醫療等成為長期困擾大城市的社會問題。

因此，許多國家的政府都紛紛采取措施調整大城市的產業結構，對大城市的職能進行必要地疏解，將一部分不必要的產業或企業搬遷到城郊結合部或距離相對遠一些的地方，或者干脆將原有的產業群分批搬出大城市，把一些對大城市發展不十分必要的工商企業、大型市場、就業人員“搬遷”出城，使大城市的中心逐步變成金融服務業的集聚地。

1968年。日本在進行第二次東京區域規劃時，提出將生活、教育、研究等機構設施向東京郊區疏散，同時建設新宿、澀谷、池袋等新城區。1976年。日本進行第三次東京區域規劃，進一步提出向新城區引導和疏散工業、企業、學校等。在新城建立大型綜合服務機構與設施，使新城區逐步具有了一定的產業和功能布局，對人口的吸引力大大增強，從而減輕了中心區的人口壓力。同時。為了分散東京都核心區域的功能，東京先后建立了7個“副都心”。以著名的新宿副都為例，從1965年開始建設，到1991年，東京市的都政府就搬遷到了新宿。此外，為了將人口和產業進一步分散到衛星城市，日本還建設了“橫濱21世紀未來港”等“新都心”，吸引了不少大企業入駐，并在東京附近東北區域建設了一個筑波科技城。日本東京等大城市通過新城建設，完成了產業置換和人口疏散。

法國則是通過推動郊區的發展環境不斷優化，促進人口向大城市郊區流動。巴黎長期實施有利于郊區發展的住宅政策，幫助中高收入者獲得住宅建筑抵押貸款，鼓勵人口向郊區流動。

二十世紀70年代以前，制造業曾經是香港的重要支柱產業。80年代之后，伴隨著內地改革開放的不斷深入，香港的制造業幾乎全部外遷，成建制地遷往珠三角等地區，香港制造業徹底空心化，服務業或第三產業成為香港經濟增長的支柱產業。

因此，為了推進工業化的產業升級，解決大城市發展中面臨的諸多瓶頸問題，大城市產業調整和人口疏解是勢在必行的。這幾乎成了各國大城市發展過程中一個不可逾越的階段。

超大城市產業調整和人口疏解政策要科學

超大型城市需要產業調整和人口疏解，并不意味著可以根據一般的思維習慣，直接將人口遷走。產業調整和人口疏解是一項認真細致的工作。產業政策和人口疏解政策的制定必須科學。

根據北京市統計局發布的數據顯示，截至2015年末，北京全市常住人口總數為2170.5萬人，其中常住外來人口為822.6萬人，占常住人口的37.9%。上海市統計局公布的數據表明，截至2015年末，上海全市常住人口總數為2415.27萬人，其中，戶籍常住人口1433.62萬人，外來常住人口981.65萬人，在全市常住人口中占比為40.64%。北京、上海、廣州三座特大城市的常住人口總數已近6000萬人，如此規模龐大的集聚人口，給大城市的衣食住行和生態環境帶來了巨大的壓力，“大城市病”由此產生。近年來，各大城市相繼提出產業轉移、人口控制和疏解的政策，傳遞出積極信號。

從解決大城市本身面臨的問題來看，大城市的功能、產業與人口都應該疏解。近來，北京市城六區和城市副中心都相繼提出了產業分流和人口控制方案。在保持經濟增長的前提下，盡量緩解人口與環境資源的矛盾。2014年，京津冀一體化發展規劃上升為國家戰略。中央將解決好北京市人口疏解等發展中的問題，納入到了京津冀和環渤海經濟區的戰略空間加以思考。中共中央政治局審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》指出。推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略，核心是有序疏解北京的非首都功能。由此，北京的一些非首都功能和人口密集型產業，可以有序疏解到京外的天津市、河北省，并帶動人口隨之遷移。

上海市的人口疏解與控制，也已納入了國家發改委制定的《長江三角洲城市群發展規劃》。根據《規劃》，上海市中心城區人口規模要嚴格控制；要推動以產業升級來調整人口存量、以功能疏解來調控人口增量；要優化公共服務資源配置，引導人口向郊區、重點小城鎮和臨滬城市合理流動。

由此可見，大城市的功能、產業與人口疏解，已成為國家與北上廣市政府的重要議題。但這種產業與人口疏解政策的制定也是需要科學和嚴謹精神的，否則將得不償失。在進行產業和人口疏解過程中，我們一方面要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合；另一方面也要考慮到部分產業或勞動力被疏解搬離市區后，大城市核心區域就業崗位的人員需求能否得到滿足。

目前，北京市人口疏解的主要措施包括：疏解非首都功能，淘汰吸引流動人口的不合理產業，已推出《北京市新增產業的禁止和限制目錄》、適合各區縣的人口調控責任制等。為疏解非首都功能，北京市加快周邊衛星城建設。“十三五”期間，通州城市副中心及順義、亦莊、大興、昌平、房山、懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝10個新城，將有序承接中心城區人口和適宜功能的疏解。當前。衛星城在疏解中心城區產業、人口及功能方面的作用正在進一步加強。

北京市以產業疏解帶動人口疏解、以勞動力疏解帶動產業疏解兩手并用的做法，是經過討論的，也是具有較大合理性的。但筆者認為。目前這種勞動力疏解政策似乎關注人口控制多了一些，關注產業發展與勞動力的有機組合少了一些。關于人口疏解對北京市核心區域勞動力需求的影響，應該給予更大的關注。北京市在人口疏解過程中，一部分是與產業外遷相聯系的，另一部分則是單一的勞動力控制政策，如石景山區截至今年5月底，已整治大雜院231處，拆除違法建設25.9萬平方米，同時，通過西北熱電中心周邊環境整治一期工程、北辛安棚戶區改造項目等，疏解人口4萬余人；豐臺區今年前5個月整治出租大院275處、無證餐飲945戶、違法群租房165處。這些人口疏解政策大多是必要的，但也有部分勞動力的疏解是與產業搬遷相分離的，因此，這些勞動力的疏解可能會影響到大城市核心區域的勞動力平衡。造成北京市服務業的勞動力缺口。北京市職業介紹服務中心“2016年上半年北京市人力資源市場供求形勢分析”報告提到的“北京市上半年服務業用人缺口高達17.6萬人”的調查結果或許與此有關。

據北京市的相關統計，2015年末北京市常住人口比2014年末增加18.9萬人，與2014年相比少增加了17.9萬人。同時，北京市2015年末城六區常住人口占全市常住人口比重比2010年下降了0.6%。上海市2015年末常住人口總數比2014年末減少10.41萬人。這是2000年以來上海市常住人口首次出現負增長，降幅為0.4%。廣州市2010年至2014年5年間，常住人口僅增長了30余萬人，增速出現階段性放緩。對于北上廣人口增長趨勢的變化，筆者認為，這主要是當地政府有效推行控制、疏解人口政策的結果，因為在大城市的被疏解對象當中，與超大城市定位不相符的一些企業、批發市場、中低端產業從業人員被清理出了主城區；同時這也在一定程度上反映出我國超大城市和整個中國人口自然增長率的下降。我國總的勞動力資源供給數量，自2012年底開始進入了逐年下降的趨勢，這表明我國未來城鄉勞動就業壓力開始緩解，同時也表明未來流入城市的農村勞動力將逐步遞減。

如果出于城市環境治理等原因，認為必須搬遷或疏解蝸居在大都市區出租屋或地下室的外地勞動力。也應該考慮到這些人員離開主城區后，當地勞動力市場可能出現的變化。從長計議的話，如果既要實現大都市區外來人口疏解。搬遷居住在出租屋或地下室的勞動力，又能較好地滿足大城市核心區域的勞動力需求。比較可行的辦法是加快衛星城與中心城區的城郊鐵路（輕軌、地鐵等）建設，爭取實現城鐵“一小時通行圈”。同時，促進公共服務向衛星城傾斜，縮小衛星城與中心城的差距，建設完善的基本生活服務設施。這樣才能從根本上解決核心區域用人需求與被疏解勞動力居住郊區化這樣一個難題。

城區蝸居人口居住郊區化與實現城鐵“一小時通行圈”，可能不是短時間內能夠完成的。為了避免大城市核心區域勞動力需求的短缺，也為了避免產業調整和人口疏解過程中可能產生的失誤，城區產業搬遷和勞動力疏解工作不宜操之過急。從中國國情出發，循序漸進加以推進。是一個好的解決辦法。

調整大城市產業結構和疏解城區勞動力，要采取循序漸進的策略

如前所述，一些調查表明，在調整大城市產業結構和疏解城區勞動力過程中。在人口疏解與城市核心區域勞動力需求之間出現了矛盾，如何解決這一矛盾？除了科學地進行決策以外，還有就是要在疏解人口方面采取循序漸進的策略。循序漸進的策略能夠保證在完成疏解人口目標的前提下，不至于影響大城市核心區域的勞動力需求。即使出現了人口疏解與勞動力需求的矛盾，也比較容易解決。

所謂循序漸進的疏解策略，就是要分清輕重緩急，首先搬遷那些環境污染嚴重、對大城市核心區域發展損害較大的產業或企業，同時疏解在該領域中就業的勞動力。對那些雖然對大城市發展有一些不利，但可以推遲到以后條件更成熟的時候進行疏解的項目，可以先放一放，等條件更充分時再進行疏解。其次，在疏解大都市區外來人口和勞動力時，應盡量搬遷那些有條件將產業（或企事業單位）與勞動力一攬子同時搬遷安置到城郊或衛星城的項目。對產業搬遷與勞動力疏解不能同步進行的項目可暫緩操作，直到條件更成熟后再行搬遷、疏解。第三，當以上兩種情況都不存在時，盡量疏解那些對大城市核心區域勞動力需求影響小的人口。

人口疏解不應傷害大城市自身的活力，不能卡斷部分行業對勞動力的剛性需求。第六次人口普查數據顯示，流動人口已成為我國一線城市黃金年齡段的就業主體，如在北京16～19歲、20～24歲、25～29歲的常住就業人口中，流動人口分別約占92%、70%和54%，大城市核心區域部分行業對流動人口存在著剛性需求。這是我們提出循序漸進地疏解人口策略的現實考慮。政府有關部門有必要組織相關領域的專家、學者對大城市核心區域未來幾年的勞動力需求進行深入細致的研究，并將這種對未來勞動力供求的預測融入到大城市人口疏解與產業搬遷的規劃之中。

對于大城市的人口調控，除了關注勞動力的疏解外遷以外，疏解本身對城市功能和市場供應方面的影響也需要考慮進去。在城市配套服務上，要注意人口疏解以后批發市場菜價、肉價的波動，不能批發市場一搬遷、菜價馬上上漲，需要做好市場供應環節的銜接。在大都市圈的的發展規劃中。對于目前許多工作在北京、上海，但居住在燕郊、昆山等地的潮汐式工作生活帶來的交通、教育、醫療等問題，也需要統籌協調。近兩年受到高度關注的北京城市副中心建設所涉及到的許多問題，也與此相關。據了解。通州區預計還能承接大約40萬人口。未來通州還將吸納城市核心區域的優質教育、醫療等資源，全面建立起與北京城市副中心定位相匹配的三級醫療、教育服務體系。

除了建設完善的城市副中心外，在疏解產業和勞動力過程中，有關部門還應關注中心城區和衛星城的制度（養老、醫療、公積金、高考等）銜接問題，這些都是被疏解人口關注的問題。要長效地疏解城區人口，需要實現中心城區和衛星城之間便捷、高效的對接，在孩子上學、親屬就業等方面提供完善的保障體系。此外，中心城區與衛星城之間的公共服務也不能有大的落差，否則可能會出現即使企業遷走了，職工也不愿意搬遷，而跳槽到其他企業的情況，造成企業搬遷難以帶動中心城區人口疏解的現象。

疏解超大城市中心區域的勞動力人口，也要注意改變過去那種片面依靠政府行政手段調控的政策措施，重視市場機制在調節和引導人口流動方面的作用。從過去的經驗來看，政府以行政強制手段為主的人口調控方式并不十分成功。如果能夠適當運用市場手段，在政府相關政策的引導下。在大城市周邊加大投資力度，形成功能互補的副中心、衛星城或城市圈，那么中心城區的人口壓力自然就會大大減輕，而中心城區在城市圈中的龍頭地位也會更加鞏固。

總之，疏解超人城市中心區域的勞動力人口，是國家產業升級和城市發展規律的根本要求，也是國家區域發展規劃的重要組成部分。是一項十分艱巨的任務，考驗著城市管理者的能力和智慧，以及對以人為本基本理念的堅守。只要我們認真總結國內外的經驗教訓，進行科學的決策，制定妥善而切實可行的人口疏解政策，這一艱巨任務就一定能夠完成。到那時，我們的超大城市就能夠甩掉包袱、輕裝前進，以一個嶄新的面目迎接充滿機遇的新時代。

（作者為中國人民大學勞動人事學院教授，北京市人力資源與社會保障學會副會長）