在糾結中前行的網約車改革

王錫鋅

[摘要]網約車新規所反映出來的種種改革糾結，包括新舊之間、放管之間、統分之間的糾結，表明這一改革將會是一個多階段的重復博弈。新規不是改革的結束，而是一個新的開始。2016年11月1日，《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》將開始實施，我們會發現，實踐展開的過程將提出更多的問題，這個過程是一個重要的“政策學習”過程。

[關鍵詞]網約車 改革 政策分析

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼]A

改革充滿糾結

2016年7月28日，交通運輸部發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱網約車新規）。網約車新規的靴子落地，標志著政策層面對網約車作為“互聯網+”這種共享經濟模式的一種方向性認同，從而為網約車到底是合法還是違法的利益博弈做了一個小結。然而，網約車新規的出臺，并不是對網約車政策討論的結束；恰恰相反，在網約車獲得合法性承認之后，如何選擇有效率的、公平的監管，必然成為新的政策分析的開始。

這正是我們在網約車新政出臺后所看到的。就在新政出臺之后。法律界、經濟學界和政策分析專家已經就這一新規展開了更為密集和激烈的討論。

這一波新的有關網約車政策分析的討論，首先高度肯定了新政對網約車合法性的認同。不過，在這一共同認知之外。人們對網約車新政所選擇的政策工具、監管方式以及在此背后的動機，表示出很大的失望和質疑。集中表現為幾個方面：第一，將網約車納入出租汽車范疇而選擇監管政策，這到底是擁抱“互聯網+”時代共享經濟的改革，還是一種代表傳統既得利益的“規制俘獲”（regulatoIy CaptuIe）？第二，采用經營許可證、運輸證、網約車駕駛證等“三證”管理的許可模式對網約車進行規制是否必要？這與政府正在推進的簡政放權系統性改革的方向是否一致？第三，網約車作為城市交通運輸系統的新內容。是中央事權的范圍還是地方性事務？與此相關的，對網約車的管理，到底應當由中央進行“頂層設計”還是應當由地方根據不同需要而進行在地化的管理？

應當說，對新政的討論和質疑，并非意味著對一項剛剛出臺的政策的顛覆與否定。從政策制定過程看，這其實是一種正常現象。任何一項公共政策制定都牽涉方方面面的利益和與此相關的方案選擇，因此政策制定過程并非一次性博弈，而是階段性的重復博弈過程，構成一種“政策圓環”（poliCyCyCling）。對已有的政策進行評估，通過政策的具體落實和實施進一步評估其有效性和效益，從而進行政策調整，構成政策制定的圓環。因此，這樣的政策討論，不應被當做“馬后炮”，而是新的政策改進的開始。

政策分析所指出的“政策圓環”，意味著所有的政策制定都只是間斷性的而非一勞永逸。這就是說。政策的制定很難一步到位。其原因有很多方面，主要可歸納為兩類：其一是技術和策略性的，例如信息短缺、規制工具陳舊、路徑依賴等；其二是立場性的，例如如何處理改革中現有利益格局與新興利益的關系。如何配置各方主體的權責利等。因為這些現實問題的存在，改革中的政策制定往往充滿糾結。

新與舊的糾結

網約車行政的改革首先面臨如何對待新興的網約車與現有的出租車之間的利益競爭。這當然不是一個簡單的選A還是選B的問題。傳統的出租車管理體制涉及到地方政府、出租車公司、出租車司機、地方管理部門等主體的利益。這些利益在長期的過程中已經存在。網約車所具有的技術優勢和模式優勢，使現有利益格局面臨崩潰。

一種理想化的政策方案是徹底放開網約車，使兩者進行競爭。然而這種政策選擇的結果必然是對傳統利益格局產生即刻的、顛覆性的影響。而這種基于競爭效用的改革方案可能面臨巨大的社會和地方政治層面的風險。僅舉一例：數據顯示。目前全國共有出租車駕駛員約260萬人，如果全面放開網約車，這260萬人面對網約車的競爭成本優勢。將陷入巨大困境。或許我們可以爭辯：這些人可以去開網約車。但不幸的是，這些出租車司機絕大多數并不具備擁有私家車的經濟能力。從而也未必能失之東隅而收之桑榆。從政策影響評估看，新與舊的利益如何平衡，是政策制定者面臨的巨大糾結。

在這一問題上，需要謹慎考慮如何超越新與舊的零和博弈困境。網約車新規在這一方面的處理是承認網約車的合法性，但將網約車納入出租車進行管理，對網約車采用類似出租車管理的許可模式。同時，對出租車管理，新規也提出要改革原有的出租車管理體制，比如對出租車特許經營權無償獲得，但必須規定期限等。這種貌似“各打五十大板”的方案選擇，反映出政策妥協，其背后主要是考慮如何權衡新與舊之間的利益緊張。應該說，這種妥協并不能產生理想的政策方案，但放在給定的時空和現實背景中，我們也不應簡單否定這種利益妥協的努力。

放與管的糾結

在承認網約車合法性地位的前提下，新政對網約車的監管采用了“三證”管理，即對于網約車的線下服務，網約車平臺要根據經營區域向相應的出租車行政主管部門申請經營許可證；網約車駕駛員需要申請網約車駕駛員證；從事網約車業務的車輛需要申請網約車運輸證。“三證”管理模式迅速收獲嗆聲一片。

對于“三證”管理模式的批評歸納起來主要有：對許可證管理的迷信；背離了簡政放權和減少市場準入監管的大方向；增加監管成本；違背“互聯網+”經濟模式的規律等。這些批評者主張“三證”管理并無必要，應當通過“政府管平臺、平臺管實際和車輛”的分散化監管模式來進行網約車的管理。

應當承認，這些政策批評無論在改革的方向層面還是在管理的技術層面，都具有相當的合理性。回到前面所說的政策制定過程的“圓環”，我們應當將目前的監管模式和策略選擇，僅僅當做一個“過渡性”的權宜之計。未來的網約車改革2.0版本，應當將監管模式的優化作為核心的政策議題。

但在當下，這種“三證”管理其實反映出政策制定中的手段選擇的糾結。對于網約車，指導性原則到底是放還是管？技術上，放到何種程度？這些問題的處理也涉及到很多方面的因素考量及權衡。如前文所說。一個重要的考量其實是立場性的。也就是說，立場決定了策略。既然對傳統出租車和網約車選擇了妥協性方案，那么在監管方案上自然要加以體現，不可能全面放開。另外，政府監管的路徑依賴也是一個必須承認的現實問題。在技術層面，政府監管部門還遠遠沒有適應互聯網經濟的新挑戰，其結果是在監管技術上仍然限于用傳統的監管技術來應對新問題。這一情形不僅反映在我們看到的網約車行政的監管模式和手段中。其實早已存在于對互聯網言論和傳播的監管、對諸如淘寶等B2C平臺交易模式的監管以及新興的P2P交易模式的監管。簡單地說，政府監管部門新的監管技術和手段的能力不足，強化了其路徑依賴的偏好。在某種意義上，網約車改革不僅要改革出租車管理體制。或許更根本的是再一次提醒我們政府管理技術創新和能力建設的緊迫性及重要性。

統與分的糾結

在網約車政策制定的過程中，還面臨著統與分的糾結。就是說，這一政策如何處理政策和管理的統一性與不同城市和地方的多樣性之間的關系？政策應更多體現在中央層面的規定，還是放權地方，讓地方根據自身情況和需要進行地方性的試驗？

自2015年以來，法律和經濟學界的諸多專家都提議，應當由地方先行出臺改革方案。對網約車管理進行地方化的試驗。經濟學家周其仁教授一直強調，網約車問題屬于城市管理方面的問題。是一個地方性事務。應當由城市來進行管理。這種觀點在學界具有相當的普遍性。網約車新規似乎在一定程度上考慮了這種意見，在多處規范中體現了放權于地方的思路，并且網約車新規第40條明確規定，地方可根據本辦法結合本地實際制定具體實施細則。

基于此，一些學者已經指出，已有的網約車新規，需要依賴地方性的具體規定而得以有效的落地。落地，就要接地氣，就要根據不同地方的情況而進行差別化的、在地化的管理。毫無疑問。考慮到中國2800多個縣、區巨大的地域差異性，任何一項政策的落地，都必須給地方留出必要的空間，從而吸納、消化地方性需求。網約車新規在這方面的規定，留出了一定的“地方余量”，有助于接下來的政策實施階段地方在政策學習和實踐基礎上進行相應的政策微調。

但是，相關的擔憂也是有道理的。放權于地方的效果，取決于地方政府在整個行政系統中的地位、角色、目標追求，以及地方政府的規制能力和規制資源、技術的限制等因素。舉例來說，由于地方政府更多考慮本地和短期的利益和政績，地方權力的行使有可能與中央設定的方向貌合神離。網約車新規規定城市人民政府認為有必要“對網約車實行政府指導價”時，可以限制市場調節的作用。這一規定賦于城市政府非常寬泛的政策裁量權，但這種權力是否會被濫用，是否會被用于政府干預市場的“尚方寶劍”？這些擔憂反映了長期以來對地方性政府管理能力和視野的不信任，但卻不無道理。就算撇開地方政府管理路徑依賴的問題不說，一個更重要的擔憂是，地方政府的監管部門是否具有足夠的能力和技術手段以實現“互聯網+”時代有效的監管和執法？

不難看出，面對新的情況，統還是分，這依然是個問題。這一問題在基于淘寶等平臺的管理中，其實早已出現，但遠沒有得到解決。比如，淘寶的注冊地在杭州，但基于平臺的交易主體遍布全世界，所以，就算由地方來管理，應當由哪個地方的政府部門來管理？如何進行遠程管理？由于在實際的監管能力和信息采集處理方面，地方監管部門并不具有“在場優勢”。相反由于缺乏相應的資源和手段，地方往往處于劣勢，所以實踐中也存在另一種吁求，那就是應當由中央的監管部門對基于平臺的交易進行統一的監管和管理。在實踐中，已經有了一些嘗試。如質檢總局在杭州設立了機構對網購商品質量進行監督和執法協調；正在制定中的《電子商務法》也在考慮是否需要將統一監管模式作為一個重要的政策選項。

因此。雖然在憲政和整體的公共治理語境中，放權于地方是一個非常重要的趨勢和改革方向，但對互聯網經濟的管理而言，管理地方化以及由此帶來的管理碎片化，其實人為割裂了互聯網的空間開放和統一性，背離了互聯網經濟的跨地域性這一重要特征。管理地方化不利于共享經濟的發展，也超出現階段地方管理的權能。例如，新規規定網約車車輛要獲得縣級出租車管理部門的運輸許可，那么，獲得A市許可后，可否在B市營業？同理，網約車司機獲得駕駛許可后，可否異地駕駛網約車？既然現在已放權縣級政府的部門來頒發許可，那么按照誰許可，誰監管的原則，恐怕獲得許可的車輛和司機就只能在本地營業。否則許可部門實際上將很難進行跨管轄區域的監管和執法。地方化的管理以地域管轄權為基礎，而這與互聯網的空間開放性是無法匹配的。

超越監管統與分的糾結。需要充分認識到互聯網平臺經濟的特點而設計新的監管模式。將過去那種縱向的統與分的兩分法思維，轉化為橫向的政府——平臺結合思維，這實際上是一種橫向的合作監管模式。這就是監管部門與網絡平臺合作。對新業態領域的問題進行合作治理。網約車新規體現了“政府管平臺，平臺管車輛和駕駛員”的思路，但在具體規定層面，仍存在比較大的不足，表現為多級政府都要管平臺，而平臺管車輛和駕駛員的權與責并不清楚。在未來政策調整中，應當將設立統一監管機構作為唯一的一個政策選項，由統一的監管機構依托互聯網平臺公司對車輛和人員進行管理。

網約車新規所反映出來的種種改革糾結，表明這一改革將會是一個多階段的重復博弈。新規不是改革的結束，而是一個新的開始。11月1日。網約車新規將開始實施，我們將會發現，實踐展開的過程將提出更多的問題，這個過程是一個重要的“政策學習”（poliCyleamjng）過程。在學習中進一步感知糾結，化解糾結，不斷調整，但一路向前，這是我們對網約車改革的期待。也是對“互聯網+”時代所有公共政策制定過程的期待。

（作者為北京大學法學院教授、博導）