我國(guó)碳核查試點(diǎn)省市(MRV)體系法規(guī)建設(shè)比較分析

劉學(xué)之，毛婧奕，李永亮，姚 芩

（1.北京化工大學(xué)，低碳經(jīng)濟(jì)與管理研究中心，北京100029；2.中國(guó)石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì)，北京100723；3.北京中化聯(lián)合認(rèn)證有限公司，北京100723）

我國(guó)碳核查試點(diǎn)省市(MRV)體系法規(guī)建設(shè)比較分析

劉學(xué)之1，毛婧奕1，李永亮2，姚 芩3

（1.北京化工大學(xué)，低碳經(jīng)濟(jì)與管理研究中心，北京100029；2.中國(guó)石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì)，北京100723；3.北京中化聯(lián)合認(rèn)證有限公司，北京100723）

我國(guó)當(dāng)前碳交易市場(chǎng)的發(fā)展處于快速推進(jìn)過程中，其中碳核查MRV體系法規(guī)的建設(shè)對(duì)于碳交易市場(chǎng)的健康發(fā)展起到了重要的制度支撐和保障作用，本文分析了我國(guó)碳交易試點(diǎn)地區(qū)核查法規(guī)體系的特點(diǎn)及流程，并對(duì)存在的問題進(jìn)行了剖析。

碳核查；MRV體系；碳交易；碳核查政策制度

引言

中國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)現(xiàn)狀。長(zhǎng)期以來，中國(guó)高度重視氣候變化問題，把綠色低碳發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，采取了一系列行動(dòng)。2011年國(guó)家開始在7個(gè)省（市）開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，在42個(gè)省（市）開展低碳試點(diǎn)，探索符合中國(guó)國(guó)情的低碳發(fā)展新模式。2015年9月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在訪美期間宣布中國(guó)將于2017年先于美國(guó)設(shè)立碳排放交易體系。截止到2015年12月31日，7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)交易總量約為6600萬t，同時(shí)，各地2014年和2015年履約率分別達(dá)到96%和98%以上[1]，目前，中國(guó)的統(tǒng)一碳市場(chǎng)體系建設(shè)正在緊鑼密鼓的推進(jìn)過程中。其中，碳核查MRV體系（Monitoring，Reporting，Verification，簡(jiǎn)稱MRV體系）的建設(shè)是碳市場(chǎng)建設(shè)的重要支撐體系之一，該體系法規(guī)制度的發(fā)展和完善對(duì)于維護(hù)我國(guó)碳市場(chǎng)交易的公平、公正和公開意義重大。

1 中國(guó)碳核查相關(guān)的法律制度框架

在國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)化發(fā)展的大環(huán)境下，2011年“十二五規(guī)劃綱要”中，我國(guó)首次提出要逐步建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。2011年10月29日，國(guó)家發(fā)改委支持設(shè)立北京市和廣東省等五市二省碳排放權(quán)交易試點(diǎn)[2]，并要求各試點(diǎn)地區(qū)編制碳排放權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)施方案，方案上報(bào)國(guó)家發(fā)改委，經(jīng)審核后實(shí)施，此后，一系列重要碳排放權(quán)交易相關(guān)文件相繼出臺(tái)，其中，2014年《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》、2015年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于落實(shí)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)有關(guān)工作安排的通知》和2016年《關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》等文件的頒布是對(duì)于碳交易市場(chǎng)和碳核查制度等做出了詳盡的安排。2016年《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例（送審稿）》是我國(guó)碳市場(chǎng)法規(guī)建設(shè)的一個(gè)重要的政策，也將為中國(guó)碳交易市場(chǎng)的發(fā)展奠定法規(guī)制度基礎(chǔ)。此外，圍繞碳核查的專門性技術(shù)規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委還發(fā)布了三批共24個(gè)行業(yè)的溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南。

2 七個(gè)試點(diǎn)省市碳核查法規(guī)實(shí)踐比較

2.1 法律體系

各試點(diǎn)地區(qū)都有相應(yīng)的法律法規(guī)來支撐本地區(qū)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展，但立法程度不一，范圍涉及碳排放權(quán)交易管理辦法、碳核算和報(bào)告、碳核查機(jī)構(gòu)管理的文件及頒布時(shí)間、自由裁量標(biāo)準(zhǔn)等，其中，北京和深圳等地分別從地方人大層面發(fā)布了碳排放交易試點(diǎn)工作的決定、核算報(bào)告行業(yè)和自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，北京、上海、深圳和重慶等四地頒布了相關(guān)碳排放權(quán)交易核查機(jī)構(gòu)管理辦法等，總體上看，北京和深圳的法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)完善（見表1）。

2.2 覆蓋范圍和時(shí)間節(jié)點(diǎn)

因各試點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異等，因此碳交易涵蓋的行業(yè)范圍不一，有些地區(qū)門檻較高，如湖北省實(shí)行抓大放小政策，綜合能源消費(fèi)量6萬t標(biāo)準(zhǔn)煤及以上才參與碳交易，而北京等地區(qū)為5000t以上，此外，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)只涵蓋二氧化碳，但重慶覆蓋6種溫室氣體。

各試點(diǎn)地區(qū)提交已核查的排放報(bào)告的截止時(shí)間一般在4月底左右，北京地區(qū)稍早一些，在3月底左右。而履約截止日期則在5月底至6月底期間。

2.3 核查程序

各試點(diǎn)核查流程一般分為三個(gè)階段，即準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和報(bào)告階段。準(zhǔn)備階段包括與重點(diǎn)排放單位簽訂核查協(xié)議與做好核查準(zhǔn)備。在實(shí)施階段主要包括文件評(píng)審、現(xiàn)場(chǎng)訪問、編制核查報(bào)告及內(nèi)部技術(shù)復(fù)核。報(bào)告階段主要有核查報(bào)告提交與核查記錄保存（具體見圖1）。

圖1 核查流程圖

2.4 核查機(jī)構(gòu)選拔管理與監(jiān)督

在核查機(jī)構(gòu)的選拔上，各試點(diǎn)地區(qū)均要求核查機(jī)構(gòu)有固定場(chǎng)所及齊全的辦公條件，健全的組織機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)控制制度等等，且需要在本行政區(qū)域內(nèi)注冊(cè)，并擁有數(shù)名具有資格的核查人員等等，但具體標(biāo)準(zhǔn)有細(xì)微的差別。

在對(duì)核查機(jī)構(gòu)的管理與監(jiān)督中，各試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定企業(yè)不能連續(xù)三年委托同一家核查機(jī)構(gòu)，核查人員不能同時(shí)在兩個(gè)及以上核查機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)。而且各試點(diǎn)地區(qū)的主管部門會(huì)對(duì)核查報(bào)告進(jìn)行復(fù)查、抽查等，若發(fā)現(xiàn)核查機(jī)構(gòu)違法規(guī)定，可對(duì)核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲處，比較多的是撤銷核查資格，三年內(nèi)不能申請(qǐng)；公示及罰款等。

3 我國(guó)碳核查制度體系存在的問題

目前我國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)已初步建立起一套碳核查體系，而且非試點(diǎn)地區(qū)也正在積極推進(jìn)碳核查市場(chǎng)建設(shè)，但要在2017年開啟我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)仍然任重而道遠(yuǎn)。

3.1 相關(guān)法律法規(guī)體系還不夠完善

要形成全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)，法律依據(jù)必不可少，健全的法律法規(guī)體系是全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的保障。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行的是試點(diǎn)地區(qū)積累經(jīng)驗(yàn)，各自探索碳交易市場(chǎng)建設(shè)政策，尚缺乏促進(jìn)氣候變化的國(guó)家級(jí)法律法規(guī)。

3.2 有關(guān)碳交易法規(guī)體系的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后

目前，僅就碳交易法規(guī)建設(shè)的信息化而言，各試點(diǎn)地區(qū)雖發(fā)布了許多關(guān)于建設(shè)本地區(qū)碳交易、碳核查市場(chǎng)的通知和指南，但這些文件很難在當(dāng)?shù)毓倬W(wǎng)找齊，更缺乏專門關(guān)于碳市場(chǎng)建設(shè)的板塊，這使得所有信息還處于碎片化的狀態(tài)，沒有整合起來，不利于公眾等查找分析。

3.3 公開度和透明度不夠

目前，七個(gè)試點(diǎn)省市，只有北京和上海發(fā)布公開碳市場(chǎng)年度報(bào)告，缺乏總體性權(quán)威的各試點(diǎn)地區(qū)總體排放、核查及合規(guī)情況的報(bào)告。使得公眾了解各試點(diǎn)地區(qū)碳交易運(yùn)行情況的途徑不暢。與之相比較，歐盟會(huì)定期公開有關(guān)EU ETS實(shí)施情況的年度報(bào)告以及一些研究機(jī)構(gòu)發(fā)布的EU ETS報(bào)告，促進(jìn)信息的公開和透明。

3.4 碳核查市場(chǎng)化程度不足

迄今為止，核查機(jī)構(gòu)的選擇一部分是當(dāng)?shù)匕l(fā)改委指定，一部分是碳排放單位自主選擇。業(yè)務(wù)拓展存在地方保護(hù)主義情況，即部分地區(qū)只允許本地機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，或?qū)瞬闄C(jī)構(gòu)設(shè)立不合理的門檻，有些地方則將一些不相關(guān)的機(jī)構(gòu)也納入碳核查市場(chǎng)（例如，環(huán)保技術(shù)公司、監(jiān)測(cè)站等等）。因此市場(chǎng)化建設(shè)還不夠。

4 結(jié)束語

目前我國(guó)的碳市場(chǎng)交易及核查的法規(guī)體系正在不斷推進(jìn)和完善中，相對(duì)于碳市場(chǎng)的全國(guó)統(tǒng)一大業(yè)還有很多工作需要不斷深入。此外，還需要各個(gè)地方碳交易的主管部門間加強(qiáng)交流溝通，促進(jìn)核查機(jī)構(gòu)能力水平建設(shè)，從而為碳交易市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

[1]環(huán)維易為中國(guó)碳市場(chǎng)調(diào)查報(bào)告2016.北京：北京環(huán)維易為低碳技術(shù)咨詢有限公司，2016，02.

[2]國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知.

表1 試點(diǎn)地區(qū)頒布的有關(guān)碳核查的重要文件及時(shí)間

X196

A

2095-2066（2016）24-0005-02

“十二五”國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目“我國(guó)化工行業(yè)碳排放核查關(guān)鍵技術(shù)研究與示范”（2013BAK15B04）；北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目：京津冀地區(qū)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)環(huán)境信息披露評(píng)價(jià)研究（14JGB040）;北京化工大學(xué)學(xué)科交叉項(xiàng)目：京津冀地區(qū)典型過程工業(yè)重點(diǎn)污染源綜合治理及其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究（H12060026027）。

2016-8-15

劉學(xué)之（1967-），北京人，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榈吞冀?jīng)濟(jì)與管理政策、企業(yè)社會(huì)責(zé)任等。