幾無兌付可能的國債收款單實行財政性入庫處理的可行性探討

李紅梅

(中國人民銀行臨沂市中心支行，山東　臨沂　276000)

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幾無兌付可能的國債收款單實行財政性入庫處理的可行性探討

李紅梅

(中國人民銀行臨沂市中心支行，山東臨沂276000)

1982年至1988年期間，國家為籌集建設資金，面向行政、企事業單位和個人發行的國庫券收款單等已于1997年全部到期。但因所有權轉移、收款單位名稱變更、收款單收據聯丟失、原始憑證填制不規范等原因致使國債收款單兌付工作停滯。為解決國債收款單長期沉淀問題，2012年總行組織集中開展了國債收款單催兌清兌活動，但仍有部分國債收款單因收據聯丟失、面值較低、原始憑證填制不規范等原因，無法實現兌付，致使國債長期掛賬，資金長期沉淀，影響國債信譽，也增加了人民銀行管理成本和風險。

一、基本情況

1999年，中國人民銀行、財政部下發《關于印發〈國家債券收款單移交辦法〉的通知》(銀發〔1999〕339號)文件，將商業銀行持有未兌付國債收款單全部移交至人民銀行統一管理。但移交后兌付工作進展緩慢，一度出現停滯。2012年，人民銀行總行下發《關于開展國家債券收款單集中催兌活動的通知》后，在濟南分行指導下，臨沂中支采取多項措施，集中開展國債收款單催兌清兌活動，累計協調財政、稅務等4個部門召開國債催兌清兌聯席會3次，利用政府網站、新聞媒體等載體發布催兌公告4條(篇)、在銀行網點懸掛、發放各類宣傳資料3000份，累計120人次深入街道辦事處、經貿局、工商局等部門查找兌付線索。通過積極推動，臨沂市累計兌付國債收款單151份。但據調查，由于部分收款單因債權憑證丟失、債權面值小債權人不積極、債權人要素信息記錄不全原因，導致大量國債收款單難以兌付，截至2015年末，臨沂市仍有130份、金額19.24萬元，未能辦理兌付手續滯留人民銀行，占移交份數50.93%。目前，兌付工作基本陷入停滯狀態。

二、未能兌付原因分析

(一)債權人線索丟失，導致兌付難度加大

國債收款單債權人企業均為計劃經濟時代設立的國有、集體企業，在由計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，債權人單位多關停并轉，線索丟失。《中國人民銀行無記名國債及收款單兌付業務操作規程》(銀辦發〔2012〕150號)對收據聯存在但債權人單位不存在及債權人單位存在但收據聯遺失的特殊情況的兌付資料方面作了明確規定。但在查找債權人線索時發現，部分債權人單位關停并轉，其原廠址或被拆遷開發、或被轉讓，財務檔案也因保管不善而丟失，債權債務關系無法確認，難以確定其上級主管部門，無法出具收款單債權情況證明材料。調查顯示，截至2015年末，臨沂市有105份國債收款單屬于此類情況，占未兌付總數81%。

(二)債權面值小、兌付成本高導致債權人兌付不積極

由于兌付費時費力且成本高，小面額國債債權人往往選擇放棄兌付，加大基層人行兌付難度。截至2015年末，臨沂市300元以下國債收款單為47份，占未兌付總數36.2%，均為收款單收據聯遺失情況，且多數債權人單位名稱發生變更。按規定，“收款單收據聯遺失債權人除需提供正常兌付材料外，還需提供債權單位證明、債權單位承諾書、供債權單位名稱變更相關法律文件等；辦理兌付手續時，除提供兌付資料、債權單位證明、承諾書外，還需要聯系其上級主管部門，出具證明材料，復印相關資料。如以債權人“相邸鄉寺后村”收款單為例，該收款單面值50元、利息35元，合計85元。該村集體和所屬鄉鎮名稱發生變更，且收據聯遺失。為兌付該筆收款單除需備齊基本資料外，還需往返縣、鎮政府部門出具更名證明材料。如兌付需要人力工時32個、汽油費近100元。此外，部分農村集體購買國債收款單本金多在50元至100元，最低甚至只有10元。如臨沂市莒南縣文疃三皇山大隊1份10元收款單，因考慮路途遠及時間等成本，明確表示放棄兌付。

(三)債權人要素信息記錄不全導致催兌難

1982年至1988年期間，金融機構發售收款單均為手工填制憑證，核算手續不規范，收款單記載信息過于簡單，部分購買單位名稱僅為“木材廠”、“塑料廠”、“黃沙公司”、“飲料廠”“獸醫站”、“供銷社”等，單位名稱、地址要素不全，部分還存在錯字別字，使基層人民銀行國庫部門無法確定購券單位，難以催兌。據統計，臨沂市未兌付的國債收款單中有13份因原始憑證填制不規范導致無從查找購買人，占未兌付總數的10%。

三、產生的影響

(一)不利于盤活財政存量資金

國債收款單首次發行距今已有34年，隨著時間的推移，未兌付國債收款單債權人線索查找更加困難，收款單兌付可能性微乎其微，造成應兌國庫收款單長期掛賬。違反李克強總理提出的“決不允許國庫資金‘趴在賬上睡大覺’”要求，極大浪費財政資金，不符合當前盤活財政存量資金的政策。

(二)增加管理成本

一是國債收款單時間長、跨度大，兌付材料搜集整理難。

在國債收款單的催兌過程中，人民銀行國庫部門為一份收款單債權人線索，需要去多個部門核實情況。如果購買人是村集體，還需要到偏遠鄉村，甚至走村入戶，費時費力。雖耗費大量人力物力，但收效甚微。

二是造成相關管理系統資源浪費。2005年起，人民銀行推廣“國家債券收款單管理系統”實現國債收款單全國數據集中管理。國債收款單全部納入國債收款單系統，但該系統使用頻率較低，有時半年也不用一次，造成資源浪費。另外，國庫部門需定期進行賬實核對，增加國庫部門工作量。

三是增加監督管理成本。根據現行國庫會計管理基本規定，國債收款單屬于國庫有價證券及收款單，是國庫會計監督檢查的重要內容。對其實施的監督檢查主要有(不限于)月度主管檢查、季度分管行長檢查、上級國庫檢查、本單位內審部門檢查，每年檢查次數至少18次。檢查中，需要對收款單張數、金額等要素逐一核實，增加國庫部門和監督管理部門工作量。

(三)加大國債兌付風險

國債收款單存根聯原件均屬于紙質材料，按照規定必須入柜保管，但是隨著時間的推移，紙質材料易出現發黃、變脆、字跡褪色及擴散等現象，為日后兌付工作帶來極大地不便。辦理國債收款單兌付業務，需要國債業務人員在“國家債券收款單管理系統”中錄入相關信息，經復核后，打印“收款單可兌付通知書”。再交由核算人員在TCBS系統中進行賬務處理。賬務處理包括資金業務處理和表外業務處理，操作步驟比較繁瑣。因國債兌付業務較少發生，操作步驟復雜，加上人員變動，在核算處理方面更增大兌付國債風險。

四、建議

此部分收款單被兌付的可能微乎其微。建議完善國債收款單兌付及核銷辦法。一是在確保資金安全的前提下，對因企業破產倒閉、關停并轉等原因，造成確實無法尋找債權人以及債權人無法提供合法有效地證明的，建議由財政部門以國有資產管理者的身份進行集中兌付，就地作為政府基金收入入庫。人民銀行制作未兌付國債收款單清單，詳細載明重要信息及索引，一式二份，由基層人民銀行及當地財政部門分別作永久性保管，若有真實合法債權人申請兌付時，依據清單信息從國庫資金中兌付。不僅盤活了部分財政存量資金，也徹底解決了這一歷史遺留問題。二是對無法兌付或主動放棄兌付的國債收款單，制定可行的核銷辦法，人民銀行將留存資料封存保管，超過保管年限公告后或作銷毀處理。