以改革攻堅塑造軟環境促創新突破——對上海“十三五”時期發展任務和主線的初步認識

汪勝洋

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以改革攻堅塑造軟環境促創新突破
——對上海“十三五”時期發展任務和主線的初步認識

汪勝洋

摘要：“十三五”時期，上海需要完成按依法治國要求深化政府改革、構建適宜創新經濟發展的格局、率先形成接軌國際的開放經濟、基本形成發展轉型的環境、初步形成城鄉戰略發展新局面、探索形成福利型社會體系框架、形成社會組織發育的社會環境、形成協調發展的人口政策體系、社會與城市治理能力大幅提高等九項重要任務。上海正處在經濟轉型升級的關鍵期，上海“十三五”規劃的主線是“改革攻堅，創新突破”。

關鍵詞：上海“十三五”改革創新

“十三五”是一個重要歷史節點，上海要基本實現“四個中心”、社會主義現代化國際大都市并形成具有全球影響力科技創新中心框架，也是“十二五”發展主線“創新驅動，轉型發展”的持續，對于今后上海的發展走向至關重要。為此，如何認識“十三五”上海發展的任務和應堅持的主線，需要深入研討。

一、“十三五”時期上海面臨的九項重要任務

過去人們總喜歡說，上海是“共和國的長子”，今天卻不怎么說了，主要原因是上海在全國的地位沒有原來那么高、貢獻沒有那么大了。除了其他地區發展加速外，上海到底存在哪些問題？對此，需要深刻剖析，以便認清形勢，針對上海的問題和不足來認識“十三五”時期上海需要完成的主要任務。

(一)按依法治國要求深化政府改革

從當前存在問題看，一是政府與市場關系沒有完全理順。出于對社會的責任感或是對市場的不信任感，政府擔心市場失控并可能因此被追責，所以一直保持“強政府”的姿態，反而影響了資源利用的效率和市場主體的活力。二是政府直接或間接掌控資源過多。國有經濟占比高、土地財政依賴強、財政政策性補貼扶持量大，雖然起到一定作用，但會形成某些“市場扭曲”的負面效應，同時造成民間沒有更多的財富參與創新。三是政府行業管制過多，限制市場自然生長。哪些行業可以放手讓市場經營，是計劃經濟向市場經濟轉型過程中一個糾結的問題。我們已經放開了絕大部分制造業，但在許多服務性行業仍因各種原因嚴格管控，這里既有國家政策因素，也有上海地方的原因。譬如，在醫院、教育、傳媒、文化等上海具有獨特競爭優勢的行業領域，依然固步自封，對于其他城市可能并無大礙，但對上海而言卻是城市軟實力的重要表現，而有的城市放開的程度遠遠高于上海。四是改革中的利益轉移與利益阻力現象。政府簡政放權，但是把權力下放到了下屬事業單位或合作單位，本身免費的公共服務，成了有償服務。另一種相反情形是體制改革遇到利益就難以推進，譬如政府辦事業單位、國有單位全面介入第三方檢測、跨境通渠道，即便市場有意見，也難以推進改革。在某些領域明明上海具有先發優勢，卻被其他地區后來居上。

從深層次看，主要是上海政府職能轉變欠賬嚴重，政府“軟公共產品”供給不足，甚至“逆向供給”，市場對資源配置的決定性作用發揮不充分。一是上海作為計劃經濟體制下的模范政府，“守門”和“補位”意識強，擅長精細化管理，能夠在國家大政策下出臺一些適合本地發展和操作的細則和辦法。但是，在市場經濟和社會主義市場經濟法律體系基本健全的條件下，就顯得不合時宜，所以上海的改革任務一開始就比其他地區要重。二是上海作為全國的風向標城市，在發展和增量改革方面創造了很多經驗，但在改革攻堅方面相對謹慎，改革任務推進一開始就比其他地區要難。所以，由于傳統的政府管理模式與市場經濟大勢并不相容，傳統的政府管理模式已經成為上海下一步發展的“攔路虎”，必須要按依法治國要求深化政府改革，并且將其作為首要任務。

(二)構建適宜創新經濟發展的格局

從當前存在問題看，一是創新受制于所有制基本格局，格局不變，整體創新成效難顯。國有經濟比重過大，占據較多的市場資源和行政資源，自身創新能力弱，而且強大的國有經濟對民營企業造成“擠出”效應，因而影響創新局面整體的形成。上海某民營科技企業從事智能停車軟件系統開發，因擔心上海地方國有企業進入會將他們完全擠出而對進入上海本地市場心存疑慮。二是創新受制于體制機制，體制機制不改，創新資源利用難。上海大量的科技創新資源仍然沉淀在體制內，大量人才、資源淤塞于國有企業、高校和科研機構，受制于僵化的人事和激勵機制而活力不足；總體的科研體制機制設計仍然受制于傳統發展模式，科技資金使用分散導致重復立項和“各自為戰”；產業項目選拔時，“特惠式”投入既缺乏依據又損害市場機制，而且還減少了對小微科創企業的“普惠式”支持；科技成果轉化的規定依然受困于國有資產流失的疑問，難以根本性突破；以市場為主體的創新機構缺乏發育的環境和支持的政策等。三是創新受制于綜合環境，環境建設需要假以時日。上海創新生態系統存在多方面短板，過去30年投資驅動與財富驅動為主導的經濟增長模式，推高了上海的商務成本；上海的創新服務與硅谷相比還有很大差距，甚至與北京中關村、深圳相比也有一定差距；在創新人才方面，上海一端缺少具有全球影響力的領軍人才隊伍，包括科學家、企業家、投資家，而另一端缺少應用性高技能人才和草根創業群體。

從深層次看，主要是國有經濟占據經濟份額過大，國家供養機構占據創新資源過多，導致市場機制在創新領域難以發揮作用，創新資源難以釋放應有活力。一是國有企業改革不到位。國有企業改革一定要堅持服務于“讓市場在資源配置中發揮決定性作用”這個大方向和大原則。二是上海花大力出臺“22條意見”推動具有全球影響力的科技創新中心建設，基本明確了“十三五”時期的目標。要完成這個任務關鍵在于人才，人才集聚和人才活力釋放機制要有大的建樹，國有人才要大力推向市場，要充分發揮市場人才的作用，更多地依靠市場來選拔人才。三是針對創新的服務環境還要進一步加強。創新經濟的成長發育是潛移默化的過程，是創新人才發展的環境建設到了一定階段的產物，上海“十三五”期間創新經濟發展的核心應當是適宜的環境建設。所以，“十三五”時期上海發展創新經濟，一方面要從基本格局入手，適時推進國資國企改革；另一方面要從軟環境建設入手，形成適宜的創新環境，加快創新型人才的集聚，尤其要集聚全球國際化人才和創新創業型人才，倒逼創新體制機制改革，在體制機制制度和創新生態環境建設方面投入更大力量。

(三)率先形成接軌國際的開放經濟

從當前存在問題看，一是傳統開放型經濟與國際接軌的發展格局還未形成。無論是在貿易便利化還是投資自由化方面，國內與國外市場的對接并不充分，很多國際慣例在國內都難以操作。二是新一輪國際貿易與金融合作談判成為新的挑戰。以美國為主導的各類國際貿易和投資新協議，提高了國際間合作的門檻，以應對變化了的國際貿易新格局和新形勢，從而對中國的對外開放形成新的壓力。三是開放政策的獨占性優勢不斷弱化。“十二五”期間推進的中國(上海)自由貿易試驗區建設，到“十三五”時期，全國將有越來越多的地區復制推廣上海自貿區經驗，上海開放的獨特優勢將不再凸顯。

從深層次看，主要是國內市場與國際市場的通行規則存在明顯差異，上海并沒有在規則和制度層面上比其他地區更接近國際市場。一是上海在大膽對接國際慣例、主動參與全球貿易秩序構建方面，仍然步伐較慢，與新加坡等高標準的自由貿易區相比，在通關效率、貿易服務、金融創新、稅制設計等方面差距明顯，甚至在一些原本上海領先的領域，比如商事登記、貿易便利化、服務業開放等領域已經部分落后于福建、廣東等新設自貿區。二是由于開放經濟領域的規則調整，權力主要集中在中央部委層面，上海自行作為的空間較小，上海努力形成新的優勢難度頗大。所以，必須認識到開放是上海改革開放以來的成功經驗，必須打好“開放牌”，發揮好“以開放促改革促發展”的積極效應。當前，要認真研究自貿區以及國際貿易投資規則變化的趨勢，吸引更多國際貿易和投資組織來滬，加強與國際機構聯系、交流，并爭取在上海或浦東新區范圍獲得中央相關授權，積極探索對外開放的新舉措。

(四)基本形成發展轉型的環境

從當前存在問題看，一是新舊發展動力尚未順利銜接。一方面，隨著人均收入提高，要素成本和商務成本快速上升，長期以來支撐上海經濟快速增長的發展模式和主要領域已表現出某些不適應；另一方面，新的增長動力和發展領域還處于培育過程，支撐作用尚未形成。而且，上海是在投資驅動的低要素效率水平上進入高要素成本的高收入階段，增長動力轉換存在斷檔風險。二是上海產業發展面臨雙重擠壓風險。“十三五”期間，隨著發達國家再工業化戰略導向強化，曾經帶動東部地區快速工業化的開放戰略，已經不能有效帶動工業轉型升級。而國內工業發展政策導向，強調東部地區對中西部地區的輻射帶動，更加關注均衡化、擴散化發展，產業層面的政策資源將更多地向中西部地區集中，上海需要逐步走出依靠低成本、強投資的驅動模式。

從深層次看，上海城市發展模式還未從傳統的投資驅動轉向創新驅動，原來的投資驅動模式難以為繼，新的創新驅動模式還未形成。一是傳統的創新資源難以釋放應有活力，國有事業單位體制下的科研院所需要大的變革；二是占經濟絕大比重的國有企業還未擺脫依靠投資推動發展的道路，盡管產業形態上已經出現了較大變化，但是創新驅動模式沒有建立起來；三是外部對創新資源的爭奪十分激烈，原本的二線城市加大了對創新的支持，已經贏得了越來越多草根創業者的青睞，創新的景象初顯，具備相當強的創新生態，開始嶄露頭角。所以，上海要形成新的發展動力，還是要調整和優化所有制結構，調整和優化創新環境，發揮上海城市獨特魅力。

(五)初步形成城鄉戰略發展新局面

從當前存在問題看，“十三五”時期上海要基本建成社會主義國際化大都市，但是對于大都市的空間結構應該有一個闡述，郊區在大都市空間上至今沒有明確的戰略定位。一是上海城市空間規劃下的城鄉發展不協調。以往上海一直以“單核城市”作為發展重點，中心城區擁堵、高房價，而郊區卻是“燈下黑”。郊區空間的容量不足以大到成為都市圈規模經濟范圍，其邊界超出了上海行政區劃空間，發展規劃與周邊協調成為兩難。二是空間發展方面也有一定的政策導向偏差問題。上海有不少政策制約了郊區發展。譬如，郊區基礎設施建設仍需要部分自籌。城市無限制地向郊區擴張，呈現“攤大餅”現象，郊區新城發展缺乏強力政策支撐而發展緩慢。三是“市管區”的架構導致郊區自主發展能力不強。上海郊區的區與鎮主要受市層面政策約束，缺乏應有的規劃權和關鍵項目的審批權，尤其是與土地利用相關的規劃和審批權幾乎空白，郊區無法自主謀劃自身發展，為自己的發展確立特色目標并為之配套政策，因而發展速度和質量遠不及鄰省周邊縣市及鄉鎮。四是城鄉土地空間利用效率不高。上海建設用地結構不合理，工業用地占比偏高。截至2012年底，上海工業用地總量累計供應856平方公里，占建設用地比重的28%，是國際代表性城市的3~10倍。而且，建設用地布局分散，工業用地集聚性不高。

從深層次看，郊區在上海未來發展中的定位不清晰，長期處于附屬地位，郊區缺乏獨立發展地位，導致城鄉差異明顯。一是上海的發展戰略不論是浦東開發開放，還是當前的“四個中心”“自貿區”和“科創中心”，都無法與郊區的未來發展和實際相聯系。總體上，郊區較難獲得外部資源的青睞和市級資源的支撐。二是由于地域范圍較小，上海的管理傾向于高度集權于市級層面，郊區自主發展受到市級部門的限制，中心城區擴張對郊區土地需求巨大因而限制郊區發展。所以，上海郊區的發展要在理念上、發展模式上和體制機制上進行較大調整。首先，要在全市未來發展戰略定位上給郊區一定的地位；其次，要樹立郊區獨立發展而非中心城區附屬的理念，指導和幫助郊區確立自己的發展規劃；再次，要不斷向郊區“放權擔責”，下放更多的規劃、經濟和社會管理方面的權限，為郊區承擔更多基礎設施以及文化教育醫療等公共服務方面的責任，讓郊區發展成為今后上海發展的亮點。

(六)探索形成福利型社會體系框架

從當前存在問題看，計劃經濟體制下的單位人向市場經濟體制下的社會人轉變，使得原來依附于單位的福利體系和福利制度逐步瓦解，而作為與社會人相適應的系統化福利制度尚未得到應有重視。一是基本公共服務的邊界仍不夠清晰，制度化、標準化建設相對滯后，部分服務項目的資源投入和服務管理等標準欠缺，基本公共服務供給方式比較單一，市場化機制運用不足，服務的質量和效率有待進一步提升。二是“政府、社會、市場、家庭”在社會福利制度體系中的定位尚不夠明晰。在實踐中，政府職責邊界有待進一步明晰和細化，要著力解決“過度保障”和“應保未保”并存的問題；要進一步明晰家庭責任，市民在享受社會福利權利的同時，也要承擔相應的責任和義務，與政府一起維護社會福利制度體系的正常運行；要進一步發揮市場機制的作用和社會主體的力量。三是以基本公共服務為核心的社會福利制度體系面臨新的挑戰。隨著經濟社會發展和收入水平的提高，市民對基本公共服務的質量、效率、便利性、公平性、均等化的要求將進一步提高，對高水平福利的需求普遍期待；隨著市場化改革的深入推進，以及互聯網和新技術在基本公共服務領域的快速滲透，跨領域及跨部門配置資源、融合發展將成為新常態，同時，本市人口規模持續增長、人口老齡化程度不斷深化、基本公共服務項目向符合條件常住人口覆蓋面進一步延伸和擴大，都對以基本公共服務為核心的社會福利制度體系提出了新的挑戰。

從深層次看，以人為本的福利制度還缺乏頂層設計，對福利社會的認識存在較大誤解，全社會的財富分配中對于個人福利考慮還比較弱，人的發展環境以及人的消費能力亟待改善。一是對福利社會建設的理解不到位。人們總認為較好的福利制度是養懶人的壞制度，人性天生就是懶惰，因此不應該構建太好的福利制度，制度應該具有能夠逼迫人們奮進的力量。二是福利制度整體設計欠缺，當前的公共服務體系是建立在防止養懶人、防止水平超前和缺乏國家總體設計的前提下構建的。一方面，水平總體較低，影響了人們的即期消費，限制了全社會消費能力的提高；另一方面，在貧富分化嚴重的情況下，容易激化社會矛盾和引起低收入人群的不滿。為此，首先需要端正指導思想，重新認識福利制度在更多依靠消費推動經濟發展方式轉型中的作用、在緩解社會矛盾提高社會整體效率方面的作用，加快啟動國家層面的頂層設計和地方性的制度試點。

(七)形成社會組織發育的社會環境

從當前存在問題看，社會力量發展不足，多元主體積極參與社會治理的格局尚未形成。一是政府越位擠占社會發展空間問題較為突出。政府越位在社會領域普遍存在，政府在社會領域的某些投入事實上形成了與社會力量和社會資本的競爭關系，在一定程度上擠占了社會發展空間，社會力量和社會資本難以進入。二是價格機制扭曲、市場機制不健全，抑制了社會力量和社會資本發展社會服務業的積極性。在社會領域，公辦機構由于社會責任、事業單位屬性、土地劃撥政策、各類財政補貼等因素，導致其服務價格難以真實體現實際服務成本和市場供求關系，造成了價格機制的扭曲，失真的價格傳導至社會服務市場。同時，由于政府舉辦的事業單位供給模式單一，以行政手段配送為主，因此競爭不充分，專業化水平難以提高。

從深層次看，強政府、大政府和無限政府的理念仍然存在，政府過多包辦社會的現象十分嚴重，導致在社會利益多元化的今天，社會組織的作用難以發揮，社會治理的壓力難以緩解。一是政府還是通過各種方法控制各類社會組織，弱化社會組織的社會性，導致現有社會組織的作用失效或部分失效，傳統的社會組織社會影響小，緩解社會矛盾的功能較弱。二是政府限制社會組織的發育，一部分社會組織很難得到主管部門的審批，一部分可以直接登記的社會組織因缺乏操作細則同樣難以得到審批，具有較強獨立意識的社會組織實際存在“登記難、注冊難、審批難、發育難”。為此，需要政府在加強事中事后監管的基礎上，允許社會力量直接舉辦社會組織或主動幫助非政府部門舉辦社會組織，發揮社會組織在現代社會治理中的有效作用。

(八)形成協調發展的人口政策體系

從當前存在問題看，一是常住人口總量持續增長與城市資源環境矛盾日益突出。從土地硬指標看，截至2014年，上海市開發強度超過46%，而國際上特大城市開發強度一般為20%~30%。隨著人口總量規模的持續擴張，對上海資源環境、基礎設施的承載能力等方面都提出了巨大挑戰。二是人口結構、素質及其變化趨勢與轉型發展要求不相適應。老齡化程度加深和非就業人口快速增長的態勢，外來人口受教育程度偏低以及高端人才、技能型人才短缺，都將成為上海未來發展的重要制約因素。同時，重點領域人才缺乏、高層次人才比例偏低、人才國際化程度有待提升。三是來滬人員居住長期化和家庭化趨勢對公共服務承載力帶來巨大挑戰。隨著來滬人員居住長期化、家庭化，其對城市的生活期望較高，更加渴望市民身份認同、待遇平等，給教育、衛生等公共服務帶來了較大壓力。

從深層次看，上海較好的生活質量沒有得到與之匹配的人口，相反不依賴上海現有設施和服務配套的人口大量積聚。一是戶籍政策限制了人口結構的優化，打分制和積分制限制了幾乎全部大學畢業生和相當部分碩士研究生落戶上海，而對戶籍沒有現實需求但對公共服務同樣需要的無大學學歷的農民群體蜂擁而至，形成了“反擠出”效應。二是對于建設新大學的重視程度還沒形成應有共識。當前，科教文衛事業已成上海不多的優勢，但是這些機構的發展或者說擴張卻極為有限，原本具有較大優勢的機構應該得到較快發展，但是體制機制和自我思想的束縛，導致這些機構沒有大的發展。人口結構的優化要靠大量人才的集聚，大規模集聚人才的唯一途徑就是留住大學畢業生。上海一方面存在戶籍制度限制，另一方面在校大學生規模也比部分國際城市要小，如百萬人口的大學生數是紐約的1/4。為此，應調整現有戶籍制度，培養更多的大學生，給予大學生留滬更多政策支持，進一步優化人口結構。

(九)社會與城市治理能力大幅提高

從當前存在問題看，一是行政權力結構與責任機制不匹配。在市、區、街鎮三級權力架構下，隨著事權重心的不斷下移，出現部分行政權限法定責任主體與行政考核責任主體不匹配的問題，出現了條線推卸責任，而街鎮壓力過大，以及協管變主管的現實問題。比如，街鎮層面的社區綜合協管員承擔了維穩、勞動監察、安全生產、河道巡視、人口管理等多種職責，事實上削弱了管理的有效性。同時，考慮到行政成本問題，大量使用非編制人員和臨時人員，造成整體管理水平和管理能力不高。二是跨部門合作機制遠未建立。各部門相對自成體系，跨部門聯動機制不完善，協同應急處置能力不強，無法適應協同治理的現實需求。同時，跨行業、跨部門的信息資源橫向整合機制不完善。三是自律自治機制等源頭治理機制的建立健全未得到充分重視。在社會治理和城市治理中，偏重于運用行政手段，采取集中式、運動式的治標方式，對源頭治理、治本的對策則相對薄弱，特別是如何發揮自律自治機制的作用，沒有得到應有重視。

從深層次看，整個社會治理的現代化水平不足，政府管理的效率不高，多方參與的社會治理格局沒有形成，社區自治的機制也沒有形成。一是由于社會治理和地方自治發育不良，政府承擔了太多的任務和責任，“管不勝管”，矛盾積壓。而且在政府系統內部，基層政府管理的壓力過大，權力屬于“條”、責任在“塊”的現象十分嚴重，權責不對應導致基層政府不堪重負而上級政府責任缺失，政府管理效率不高、有效性不足。二是社會組織發育不全及社會治理載體和方法探索不夠，當前還缺乏社會組織有效參與社會治理的模式。三是對社區自治或基層自治的認識不足，導致這方面工作停滯不前，影響了社會全面發展。為此，需要加快試點探索，找出適合中國當前社區自治或基層自治的新路，盡快凝聚基層大眾，提高社會公眾對社會治理的參與度，提高公眾對社會的責任感和地方發展的熱情。基層自治也是防止社會分裂、凝聚社會發展和人心的重要手段。

二、“十三五”時期要體現“軟轉型”理念

從宏觀層面看，一是“十三五”時期上海經濟社會發展面臨更大壓力。一方面，原先在全國領先的地位岌岌可危，領先的領域越來越少；另一方面，自身發展處于調整陣痛中，基礎建設和形態建設基本完成或者說已經超額完成了，因為上海的開發強度超過了幾乎所有的國際大都市，要想依靠過去的方法——依靠大投資推動增長或者是依靠資源集聚的方法推動外延式增長的可能性越來越小，上海的發展進入到“天花板”階段，依靠創新驅動實施突破是唯一選擇。二是“十三五”是上海轉型發展的關鍵時期，也是“四個中心”功能發揮、科技創新中心加快培育、自貿試驗區建設深入推進等重大戰略實現突破的關鍵時期，同時也是上海突破轉型深層次瓶頸的關鍵時期。通過對上海“十二五”以來的發展情況、理念、模式等的分析，越來越清楚地看到，以投資新興產業為核心的轉型模式已經難以支撐上海跨越自身發展的瓶頸。在產業領域，規模的擴張無法等同于能級的提升，甚至會造成產能過剩。三是“十三五”時期上海的轉型是“軟轉型”。經過改革開放近40年的發展，上海在基礎設施和硬件環境建設方面已經取得很大成績，在硬件環境建設方面與主要發達經濟體的差距已經不明顯了，但是在軟環境方面還存在較大差距。而軟環境建設更多需要深化改革，通過改革手段優化軟環境。“十二五”時期，我們更多地依靠調整投資結構，更多地將投資向戰略性新興產業集中，更多地引入更先進的產業集聚，來實現經濟轉型發展。若將這種做法稱作“硬轉型”的話，“十三五”時期應當更多地依靠改革、依靠制度和體制機制的創新，改造發展的軟環境、優化發展的基本格局，從而間接但是更有效地實現經濟轉型，可以稱作“軟轉型”，因而“軟轉型”是“十三五”的關鍵詞。“硬轉型”就是通過大量投資新興產業從而實現結構轉型的一種方法；而“軟轉型”是指通過制度和體制機制創新的方法營造有利于創新的環境，從而實現發展模式從投資驅動向創新驅動轉變的轉型。前者屬于投資驅動，轉變的指向是產業結構；后者屬于創新驅動，轉變的指向是發展模式。而依靠體制機制變革恰好是政府可以主要作為的領域，這也解決了五年規劃到底規劃什么的長期爭執難題。只有全面深化改革，才能改變已有格局，才能保障模式轉變，真正實現轉型發展。其中，最重要的是轉變“強政府、大國企”的基本格局。無論是所有制結構的調整還是政府職能的轉變都需要全面深化改革來推動，所以改革是核心；同時，開放尤其是與最新國際慣例對接是改革的標準之一，開放成為一種保障，成為對改革評價的一種方式，也是改革動力源之一，更開放成為改革的重要動力。很顯然，上海“十三五”時期的主要工作就是全面深化改革，通過改革開放促進創新突破。

為此，上海“十三五”規劃的主線應當是“改革攻堅，創新突破”，即以“改革攻堅”促“創新突破”。“改革攻堅”是手段，“創新突破”是目的；“改革攻堅”是主要任務，“創新突破”是結果和成效。

“改革攻堅”，就是要進一步解放思想，大膽實施改革，根據中央的部署到2020年基本完成重點領域和關鍵環節的改革。具體來說，主要是面對上海存在的突出問題精心謀劃、大膽推進，為上海的創新發展營造有利于良性發展的基本格局，為社會創新資源的噴涌而出創造良好的環境，堅決摒棄一切不符合社會主義市場經濟規律的思想觀念，大膽革除一切制約發展的體制機制弊端，徹底改變一切束縛創新創造創業手腳的政府管理方式；讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓改革發展成果更實在更多更公平地惠及全體人民。在改革攻堅的過程中，一是堅持把制度創新作為核心任務，重在形成可復制可推廣的制度成果，二是堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用，以轉變政府職能為關鍵，更好處理政府與市場的關系，三是堅持以開放促改革、促發展，用好用足擴大開放的優勢和潛能。

“創新突破”，就是改變發展格局、轉變發展模式，擺脫目前發展受阻的局面，突破發展的“天花板”。具體來說，主要是成功構建適宜轉型發展的基本格局，構建更加優化的所有制結構，構建良好的政府、市場和社會關系；基本確立創新驅動的發展模式，構建與最新國際貿易和投資規則變化趨勢相適應且較好融入全球化發展的對外開放營商環境，構建全球資源不斷融入共同創新的良好制度環境，構建“大眾創業，萬眾創新”的社會各界投入創業創新的社會和文化氛圍，突破領先優勢相對弱化、發展優勢不斷消減和發展潛能釋放不暢的“天花板”。

黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革的新時代，上海要順利實現轉型發展，必須要在改革方式上實現轉變，把改革攻堅作為“十三五”的主線來抓，從而利用開放倒逼機制，釋放改革紅利，獲取新常態下的發展新優勢，繼續擔當全國改革開放排頭兵和創新發展先行者，為全國的下一輪發展作出應有的貢獻。

責任編輯：李蕊

(8)Tackling the tough via reform, creating a soft environment, and promoting innovation and breakthrough——Primary thoughts on the main tasks for Shanghai in the “13th Five-Year Plan” period

Wang Shengyang

During the “13th Five-Year Plan” period, Shanghai needs to deepen the government reform according to the requirements of the Rule of Law, to build an innovation-friendly environment, to take the lead in forming an open economy consistent with the international convention, to form the basic environment for development transformation, to preliminarily create the new situation for urban and rural strategic development, to explore the welfare social system framework, to form a social environment that nurtures political and social organizations, to establish a balanced population policy system and to significantly improve social and urban governance. Shanghai is at the critical stage of transformation and upgrade. “Soft transition” is the keyword during the “13th Five-Year Plan” period. The key messages of the “13th Five-Year” Plan for Shanghai should be “reform and innovation”, namely “promoting innovation through reform”.

作者簡介：汪勝洋，上海市發展改革研究院副院長。

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