小微金融監管探析

付五平

(懷化學院經濟學院，湖南　懷化　418000)

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金融觀察

小微金融監管探析

付五平

(懷化學院經濟學院，湖南懷化418000)

小微金融在我國處于發展階段，國家不斷出臺政策扶持小微企業，給小微金融的發展提供了空間。小微金融發展迅速，但對小微金融的監管遠遠落后于小微金融的發展。目前我國小微金融監管對象多樣化，而調整小微金融的法律法規缺位，導致對小微金融的監管不力。本文從小微金融的監管現狀出發，對小微金融監管存在的問題進行了分析，并提出了可行性建議。

小微金融；監管；監管創新

一、引言

小微金融(microfinance)是指為貧困、低收入人群及微型企業提供的可持續金融服務，包括小微信貸、存款、匯款和微型保險等。[1]我國小微金融機構數量多，包括農村信用社、國有商業銀行分支機構、郵政儲蓄銀行分支機構、股份制商業銀行分支機構及未獲銀監會《經營金融業務許可證》、但也從事部分金融業務的金融機構，如小額貸款公司等。小微金融產生于20世紀90年代，當時主要是政府主導的以扶貧為目的的小額信貸項目。此后，隨著國家政策的扶持，小微金融迅速發展。2006年以后，我國農村金融新政實施，促進了小微金融快速發展，特別是2013年以來，國務院、銀監會不斷出臺小微金融工作指導意見，進一步加大對小微企業金融服務的政策支持力度。小微金融為“三農”經濟發展注入資金活力，為中、小微企業提供新的融資渠道，對農村經濟發展作出了重大貢獻。黨中央、國務院高度重視地方金融改革，為小微金融發展帶來了新的機遇，同時小微金融還處于初期發展階段，監管機制不完善，引發了一系列問題。

二、小微金融監管現狀

(一)監管對象多元化

我國小微金融的服務對象主要是窮人及經濟上處于弱勢地位的經濟組織，如小微企業、“三農”經濟實體、個體工商戶等，不同的服務對象形成了不同層次的小微金融服務提供者?；诖耍∥⒔鹑诒O管的對象既包括從事小微金融業務的大中型金融機構，如農業銀行、農村信用社、農村商業銀行，還包括村鎮銀行、農村資金互助社、小額貸款公司等新型農村金融機構。[1]小微金融監管對象的多元化，與之相對應，對小微金融的監管措施也應多樣化，但在實踐中，有些地方監管者無視監管對象的差異，采用統一的監管方式，甚至直接參照國有商業銀行的監管模式，沒有體現個體差異，必然產生一系列問題。

(二)地方政府監管權責不對稱

地方政府的金融監管職能并沒有法律明文規定，而是通過一些部門規章、管理辦法或是文件授權。地方政府金融監管職能處于不同的部門，省聯社負責監管農信社，金融辦監管小貸公司、股權投資基金和私募證券基金，商務部門承擔典當行的管理職能，財政部門承擔融資性擔保公司的管理職能，國有資產管理部門承擔地方性金融機構以及產權(股權)交易所的管理職能，工商、稅務等部門分別在其業務范圍內實行一定的監管。[1]各部門在行使金融監管職能時溝通不夠，缺乏必要的專業知識，監管手段不科學，一般根據自己的理解來行使職權，導致有的部門越權監管，有的部門不敢貿然監管，怕出問題，使地方政府金融監管部門沒有在其權限范圍內較好地行使職權，出現監管權責不對稱的現象。

(三)監管機構過于重視安全，監管效率不高

我國金融監管體制主要以“一行三會”為主導，實行垂直管理。在這種金融監管模式下，各級監管主體首先考慮的是安全問題，即在自己的監管范圍內不出問題，因此往往采取較傳統、保守的監管措施，從而制約了小微金融的創新性，導致監管效率不高，沒有體現金融監管的初衷，即通過監管促進小微金融的健康發展。目前我國的考核機制側重于安全事故考核，在金融監管領域，監管效率也沒有被納入考核機制，這也是監管機構重安全輕效率的一個重要原因。

三、小微金融監管存在的問題及原因分析

(一)缺乏專門針對小微金融監管的法律體系

在我國，經營不同金融業務的金融機構，適用不同的法律。一般商業銀行、村鎮銀行適用《商業銀行法》、《公司法》、《銀行業監督管理法》等法律及相關行政規章，但一般小額信貸公司、典當公司等不屬銀行業金融機構，不適用《商業銀行法》。我國目前還沒有出臺專門調整民間小額信貸的法律，主要參照《小額貸款公司管理暫行辦法》等規范性文件，但這些規范性文件法律層級不高，在實踐中容易引發各類矛盾，不利于小額信貸公司的發展。各地省級金融辦也根據中央文件相繼出臺了一些地方性文件，用于調整這類法律缺位的小微金融機構，但這些地方性文件也因法律層級不高，實用性不強。

(二)缺乏中央與地方監管的過渡平臺

受惠于國家政策，小微金融機構如雨后春筍般發展迅速，與此相對應的配套監管機制卻跟不上其發展速度。中國金融機構目前的監管體制是以“一行三會”監管為主，地方政府金融管理機構為輔，中央一般只監管全國性金融機構，對地方小微金融機構監管只在宏觀上出臺指導性工作意見，由各省級金融辦負責出臺實施細則，具體由各省、市、縣政府及金融辦執行。各省級金融辦制定實施細則的依據是中央的指導性工作意見，沒有很好地考慮地方金融經濟發展的具體情況，下級機構在具體的執行工作中，遇到難以執行的情況時，只能參照中央的指導性意見，而這些意見只是原則性規定，難以解決具體問題。中央監管和地方監管之間的過渡平臺缺位，給地方的實際金融監管工作帶來了障礙。

(三)小微金融中介機構服務不規范

小微企業要提升融資能力，除了國家政策的扶持，還需要依靠民間金融市場的力量，這就助推了小微金融中介機構的發展。金融中介機構是連接企業與投資者的橋梁，數量眾多的小額貸款公司和融資性擔保機構的出現，滿足了小微企業的融資需求，彌補了國有商業銀行對小微企業的資金支持不足，為其發展提供了資金保障。但目前小微金融中介機構在提供金融服務時存在諸多不規范行為。首先，對小微金融中介機構的市場準入條件缺乏具體的標準，其登記管理機構由各地工商局負責。有的小微金融中介機構在注冊登記時比照一般中介機構的標準，使小微金融中介機構在自身工作人員組成、內部制度等方面不規范。其次，小微金融中介機構的信息披露制度不完善，可能誤導投資者。現行《銀行業監督管理法》明確規定了銀行業金融機構及其高管人員的信息披露義務，但對其行為信息卻沒有規定披露義務。再次，小微金融中介機構由專業的工作人員組成，對金融市場的各種信息了解較全面，而一般投資者在信息方面處于弱勢地位，信息不對稱加大了投資者的投資風險。最后，有些小微金融中介機構處于利益的驅動，向投資者提供虛假信息，甚至進行內幕交易，損害金融消費者利益。

(四)差異化監管措施的缺位制約了小微金融的發展

根據《國務院辦公廳關于金融支持小微企業發展的實施意見》(國辦發[2013]87號)和《中國銀監會關于2014年小微企業金融服務工作的指導意見》(銀監發[2014]7號)等文件精神，對小微金融的業務準入、監管評級等方面實行差異化監管，但在實踐中，各地對小微金融監管仍按照一般金融機構監管方式，沒有體現出差異化監管。首先是機構市場準入標準沒有體現出差異化，沒有將銀行支持小微企業發展情況與其機構市場準入掛鉤。其次，沒有實施非現場監管標準差異化，對于金融支持小微企業良好的金融機構，對小微企業貸款沒有適用相關優惠政策。最后，風險監管標準沒有體現出差異化，對小微企業不良貸款率容忍度和其他大中型企業不良貸款率容忍度實行同樣的標準，沒有單獨考核，這對小微企業來說是不公平的。小微金融由于其規模小，與傳統的國有商業銀行經營理念不同，經營方式靈活多樣，容易發展創新，差異化監管措施的缺位，嚴重制約了小微金融的發展。

四、小微金融監管創新的建議

(一)完善立法

小微金融與傳統的商業銀行在市場準入、業務運行及退出等諸方面存在較大區別，應對小微金融進行專項立法。針對不同類型的小微金融，可分別制定不同的法律，如對農村小微金融可制定《農村小微金融法》，前部分規定農村小微金融的市場準入、業務規則等，后部分規定農村小微金融的監管。針對目前小額貸款公司法律法規不健全的情況，可出臺專項的《小額信貸管理法》，對小額貸款公司的市場準入、業務運行、監管主體等方面作出較詳細的規定，為小額信貸監管提供法律依據。針對目前小微金融監管方面存在的普遍性問題，可制定《小微金融監管法》，結合其他單行法實施，對小微金融實施有效監管。

(二)設立中央與地方監管的過渡平臺，有效解決地方監管問題

鑒于中央和地方監管過渡平臺的缺失，可由中央指派專人到各省組成中央駐地方金融指導工作小組，負責傳達中央精神及對相應文件的解釋，指導地方金融工作。針對地方政府部門權責不對稱的情況，可由省級金融監管機構制定本地區的總體監管原則及規定監管范圍，市級監管機構根據本市具體情況制定現場監管與非現場監管實施方案，縣級監管機構承擔常規監管和風險處置工作?？h級監管機構監管過程中一旦發現解決不了的問題或發生臨時重大事故，可逐級上報，如省級監管機構解決不了再向本省的中央駐地方金融工作指導小組匯報，由其來解決，化解地方小微金融監管過程中的難題。

(三)加強對小微金融中介機構的監管

首先應規范小微金融中介機構的市場準入條件，不能比照一般中介機構的準入條件，至少要求其工作人員熟悉金融法律法規、具有相關的金融專業知識；其次，完善小微金融中介機構的信息披露制度，不僅要求披露機構本身的信息，還要對歷次交易的有關信息也要進行披露；再次，應加強對小微金融中介機構的監督管理，加大查處力度，對無證經營的機構堅決取締，同時要加強對小微金融中介機構人員進行業務能力及職業道德培訓，宣傳金融政策法規，使其依法經營；最后，應積極推進法律、會計、資信評級、資產評估、融資擔保等金融輔助產業建設，大力支持小微金融中介服務體系，同時整頓市場，優化環境，提升小微金融中介機構專業化水平，提高其社會公信力。[2]

(四)實施差異化監管，助推小微金融發展創新

受惠于國家金融政策，各地應積極實施差異化監管，如各地根據實際情況調整小微金融機構業務準入條件、適當提高不良貸款容忍度，允許發行小微企業貸款專項金融債券等[3]。這些差異化監管措施有利于小微企業融資，也推進了小微金融創新開發新的金融產品，如廣東、深圳兩地積極改革銀行業，平安銀行在小微金融領域率先開發新產品，一是開發“貸貸平安”商務卡，將小額信用循環貸款與借記卡功能及權益相結合，摒棄抵押物崇拜，主要根據市場前景、事業上下游、結算流水燈經營行為來判斷企業的償還能力，構建了一種全新的小企業金融商業模式；二是布局線上業務，建設小微互聯網金融模式；民生銀行也加快對移動互聯、大數據分析等先進技術的快速應用。[4]實施差異化監管措施，既有利于規范小微金融自身的行為，也有利于其發展創新。

[1]李凌.論雙層監管體制下小微金融監管制度創新[J].中南財經政法大學學報，2014(3)：93，95，96.

[2]李明珠，王兆峰.武陵山片區中小企業發展的金融支持研究[J].市場論壇，2015(1)：26.

[3]劉明彥.監管機構力推銀行小微金融業務發展[J].銀行家，2013(1)：14.

[4]周萃.監管引領 小微金融“新業態”迸發活力[N].金融時報，2015-02-14.

懷化學院武陵山片區金融經濟研究所項目“武陵山片區小微企業金融監管研究”，本文受武陵山片區金融經濟研究所資助。