拆遷安置小區建設投融資問題分析

李　磊

（常州市新北區審計局，江蘇　常州　213000）

拆遷安置小區建設投融資問題分析

李磊

（常州市新北區審計局，江蘇常州213000）

為豐富我國對于因舊城改造和農民農轉非建造的綜合安置小區的投融資情況研究，特別是對投融資主體間相互關系方面的研究，本文對綜合安置小區建設投融資困境及其對策進行了探討，對安置小區建設中的投融資困境進行歸納總結。針對安置小區建設投融資現狀問題及今后可能遇到的挑戰，借鑒國外投融資方面的成功經驗，提出了政策性建議，以促進安置小區建設和城鎮化的健康發展。

安置小區；建設；投融資

自20世紀90年代開始，我國城鄉一體化建設高速發展，城鎮化水平不斷提高。這個成績的背后是城市中心的舊房改造和城市圈的不斷向外擴張以及不斷上漲的高房價，對數量巨大的已拆遷群體實物安置是各個地方政府頭疼的大事，首先就是錢的問題。

在目前的財稅體制下，地方政府事權與財權高度不對稱，財政對外舉債似乎已成為必然選擇。《預算法》規定，除省級人民政府外，地方政府不得舉債，那么政府投融資平臺公司就應運而生了。地方政府依托投融資平臺公司，將原來由財政撥款建設的拆遷安置小區項目通過投融資平臺公司融資，以此來解決財政資金不足的問題。

一、拆遷安置小區投融資現狀概述

1、融資環境變得更復雜

2010年6月國務院下發了《關于加強地方融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求地方政府和相關部門清查地方融資平臺的債務，并對融資平臺進行清理規范。2014年9月底國務院又印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理工作。特別提到“政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借”，以及“融資平臺公司不得新增政府債務。”監管政策的日趨嚴格，使得部分融資平臺將被排除在可融資主體的范疇之外。

2、融資成本變得更高

基于大環境，各商業銀行紛紛提高融資門檻，除了提高貸款的基礎要素，加大抵押物和反擔保的要求外，還以咨詢費、代理費、預收利息等方式提高隱性融資利息。以蘇南某區投融資平臺公司下屬某子公司為例，2013年累計貸款6筆，利息率平均為7.93%，而對應的銀行一般貸款利率為6.22%，上浮了27.47%。政府融資平臺公司利率尚且如此，其他企業可想而知。

二、安置小區投融資面臨的問題

在城鎮化背景下，城區不斷擴張，農村安置住宅建設的需求量大，且拆遷戶對房屋的質量要求更高，但是由于安置小區投融資的限制，安置小區的建設受到很多方面的制約。

1、從融資標的看，安置小區建設風險高、回報低，市場融資難度高

與其他項目相比，安置小區建設項目具有高風險、低收益的特點，主要表現在以下幾方面。一是項目運行的環境基本都在農村，用地手續相當不規范。從2014年度審計署土地審計后披露的情況看，“全國29個省本級、200個市本級和709個縣在2008年至2013年間，通過收入空轉（就是由政府融資平臺拿地，但不實際繳納出讓金，而僅僅空做一筆賬）等方式虛增土地出讓金收入1467.78億元；發現違規協議出讓、虛假‘招拍掛’或‘毛地’出讓等供地14.43萬公頃，違規以租代征、改變規劃條件等用地21.86萬公頃。”一旦國土督查部門上門查處，通過平臺公司拿地的投資者不能通過拍賣土地來獲得補償以減輕損失。二是項目的需求方是政府，拆遷戶是通過和政府結算來沖抵購房款，因此資金主要來源于政府。一方面政府資金捉襟見肘，數量有限；另一方面中央對地方政府負債的嚴查，導致地方政府很難通過擔保的形式獲得貸款，而正常的抵押借款和信用貸款早已超貸，在沒有其他融資渠道的情況下，不能獲得足夠的貸款就無法足額償付工程款。付款的延遲必然影響投資回收率，所以安置小區建設項目存在著高風險。

2、從融資主體看，政府財力有限，平臺公司自身負債率過高，且資產規模及盈利能力難以滿足外來資本的要求

（1）政府財政支出有限，安置房建設缺口極大。據有關數據顯示：“我國完成新農村改造大約需要18萬億元的資金，但據樂觀的估計，中央與地方財政、國內外各金融機構以及各類社會資金總共能籌到的新農村建設資金最多12萬億元，剩下的6萬億將成為巨大的資金缺口。”以某市區為例，2014年度，全區實現全口徑財政收入268億元，一般公共財政預算收入89億元，多數僅夠用于“吃飯”，而截止當年已拆遷尚未安置的人員預計安置面積就有221萬平米。根據2014年3月區政府組織的安置房清查結果，全區歷年建設（含購買）的815.84萬平方米安置房中，僅余存34.65萬平米，去除老舊殘破（頂底層漏滲水）和已有特定安置對象的房屋外，實際可用于自由安置的面積更只有不到12萬平米，按每平米建造成本3000元計算，彌補歷年的安置缺口就需資金62.7億元，而區政府2015年還計劃新建和續建安置小區總建筑面積還有215.3萬平方米，僅僅依靠公共財政投資根本無法滿足需要。

（2）平臺公司自身負債率過高，且資產規模及盈利能力難以滿足外來資本的要求。地方政府設立的融資平臺擔負著整合政府壟斷資源籌措城市建設所需資金，并在經營中以利潤自我積累，形成償債來源，減輕財政壓力的任務。“然而，政府投入的城建資產大部分無盈利或盈利較少，難以形成有效的還款現金流，無法實現地方融資平臺良性的投融資循環機制。”根據國家審計署2011年第35號審計結果，截至2010年底，全國共有6576個地方融資平臺，平均每個縣2.3個，平均每個融資平臺舉債7.6億元。

3、從融資方法看，平臺公司融資手段缺乏創新，融資過度依賴土地增值收益，系統性風險大

自20世紀90年代中后期以來，各地隨著土地有償使用制度的推廣，習慣通過土地開發與市政建設帶動土地升值，再轉讓或拍賣土地獲得資金用于城市建設的開法模式。根據審計署披露“縣級財政性收入中非稅收入占比相對較高，2011年，54個縣實現的財政性收入中，非稅收入占60.45%，非稅收入占比超過稅收收入20.90個百分點”（非稅收入的主要來源就是土地出讓金收入）。由此可見，財政性收入的增長，絕大部分源于土地成交的活躍，而一旦房地產形勢不景氣，地賣不出去，財政收入驟降，從而導致融資體系系統性風險增大。

4、從投融資安全和政府監管看，財政風險預警和防范機制不健全

一方面，盡管無法償還到期債務，地方政府融資平臺也不會像一個普通法律主體一樣破產清償；另一方面，各地國資管理部門尚無相應的風險預警或風險防范的制度，地方政府官員的政績觀只考慮短期內的經濟數據，無法評估其行為對長期經濟發展的影響。這一增一減之間，政府對投融資安全方面的監管已到了不得不管的地步。

三、拆遷安置小區投融資改革對策建議

1、中央政府應加速推進國家層面行政管理體制改革，加快投融資困境破冰進程

（1）中央政府應加速財政體制改革，提高地方政府財力。目前，中央將數額較大、較穩定的稅種如增值稅、所得稅等，劃歸本級或作為共享稅，而留給地方的稅種小而雜，地方政府財力中僅有部分來自一些小稅種，其他有大量來自轉移支付形式的中央補助。這既增加了資源收集、轉移過程的成本，又不利于地方政府發揮積極性。當前財政體制調整中盡量要做到適度向地方政府傾斜，降低土地出讓金這種一次性非稅收入在財政收入中的比重，改革房產稅、土地增值稅等以前地方政府關注較少的“小稅種”，提高稅收在地方財力中的占比，降低地方財政土地出讓的依存度。

（2）中央政府應創新融資方式，拓寬地方政府融資渠道。中央政府可以考慮參照“新三板”的做法，將自身條件較好的地方政府債務或是地方政府融資平臺通過統一的融資窗口對外融資，如類似P2C互聯網小微金融融資平臺；或是允許地方政府有條件地組建金融服務公司或基金公司，參照PPP融資中只投資模式運營；也可以在充分試點和論證的基礎上，適當增加地方政府債的規模。

2、地方政府應進一步推進國有企業改革，建立財政風險預警和防范機制

（1）地方政府應推進投融資平臺公司體制改革，建立現代企業制度。要明確地方政府和投融資平臺公司各自的定位。地方政府國資部門應履行出資人職責，下放經營權與管理權，不再插手融資任務等具體目標；平臺公司應聘請職業經理人團隊經營，堅決政企分開，規范企業財務資金與財政資金的流向，不再“打通賬”地使用融資資金，明確償債責任主體，樹立“誰用誰還”的理念。

要改革投融資平臺公司運營管理，積極適應新的融資方式。首先，應提高平臺公司的透明度，推動投融資平臺及時公開披露其信貸債務和資金使用。其次，推動市場化的融資行為，既可以吸引民間資本，又可以提高決策民主性，使融資高效運行。

（2）各級審計機關應全面參與，建立財政風險預警和防范機制。地方政府應主動加強審計監督，建立地方政府投融資責任追究制度；應要求財政和國資部門建立財政風險預警和防范制度，杜絕融資的隨意性。在經濟責任審計中披露離任領導干部在任期間增加債務若干，償還歷史債務若干，以此作為評價干部任職的基礎數據之一；在財政財務審計中關注一級政府的債務余額，通過類似企業資產負債率的概念，計算絕對債務需要多少年的一般公共預算收入才能還清，以作為日后舉債的參考數據。

［1］審計署就土地出讓收支和耕地保護情況審計結果答記者問［EB/OL］.新華網，2015-06-28.

［2］周子涵：村鎮住宅建設中房地產開發企業融資模式研究［D］.北京交通大學，2010.

［3］馬慶斌、劉誠：中國城鎮化融資的現狀與政策創新［J］.中國市場，2012（16）.

［4］中華人民共和國審計署：審計結果公告2012年第26號［M］.中國審計年鑒，2012.

［5］金理佐：市場經濟條件下城市建設投融資模式的分析和選擇［J］.中國科技信息，2011（10）.

（責任編輯：李桐希）