地方財政存量資金形成原因和盤活路徑

賀德穩

（平頂山學院，河南 平頂山 467000）

地方財政存量資金形成原因和盤活路徑

賀德穩

（平頂山學院，河南 平頂山 467000）

在我國經濟下行壓力加大、貨幣政策趨緊、財政收入的增速大幅下降的背景下，盤活政府巨額存量資金對拉動投資和擴大內需、確保經濟增長意義重大。本文在分析存量資金現狀、形成原因的基礎上，提出了深化財稅體制改革、改進預算編制和預算執行管理、嚴格國庫集中支付制度、建立監督考核機制等盤活建議。

財政存量資金；原因分析；盤活路徑

近年來，受世界金融危機和全球需求不振的影響，企業盈利增長乏力，同時我國經濟下行壓力加大，財政收入出現增速大幅下降。與不斷增長的民生領域的財政剛性支出相比，收支矛盾愈發凸顯。自2013年7月至今，國務院多次提出要盤活各級財政存量資金，集中有限的資金用于穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節，提高財政資金使用效益。國務院于今年1月下旬又發布《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》。該《通知》指出，從近期審計署對中央本級和部分省財政存量資金專項審計情況來看，各級財政存量資金的數額依然較大，與盤活存量、用好增量、支持實體經濟提質增效和促進經濟社會持續健康發展的要求相比，仍有較大差距，有必要進一步采取措施加以解決。

一、財政存量資金的界定及構成

財政存量資金是指政府作為財政收支主體，在其財政年度中因收入支出時間錯配而正常持有，收入超預算增長、收入延遲劃撥而消極持有，支出計劃不完善不可執行而被迫持有的財政資金。包括沒有具體項目和用途的多年結存資金，或沒有按照預算進度執行超過政策規定年限、依然停留在財務賬上的沉淀資金和結轉結余資金。具體體現為財政預算凈結余資金、預算結轉資金、財政專戶和其他財政資金結存資金、行政事業單位實體賬戶結轉結余等資金。

財政存量資金一般存放于三類銀行賬戶：在央行的國庫單一賬戶資金（國庫存款）、在各商業銀行的財政專戶資金和預算單位銀行賬戶。按照資金性質，財政存量資金可以分為公共財政、政府性基金結轉結余資金，財政暫存暫付款資金，財政對外借款資金，財政專戶資金和預算單位結轉結余資金等。

僅以國庫存款為例，據統計，截至2014年12月底，我國政府國庫存款余額已高達35664.48億元。僅國庫存款的年平均余額在2012年、2013年、2014年就分別達到2.79萬億元、3.01萬億元、3.94萬億元（以上數據均來自中國人民銀行網站），占當年全國財政收入的23.79%、23.32%和28.07%。這個常年維持著龐大余額的財政存量資金賬戶，反映了預算資金并沒有落實到公共支出項目中發揮資金效益，而是趴在了銀行賬戶中。當前財政存量資金呈現規模大、分布廣、情況復雜等特點。比較發現，所謂盤活財政存量資金，實質就是要盤活地方各級財政存量資金，這是因為中央財政存量資金規模小、專戶數量少，而各級地方財政部門在商業銀行開設的財政專戶不僅存量資金規模大（占比80%），而且管理比較分散。

因此，盤活地方財政存量資金，提高資金使用效率，不僅有利于積極財政政策順利實施、促進宏觀經濟健康發展，而且有利于推動地方政府提高公共財政資金的管理效率，強化政府理財意識，并可以此為契機，推動財政管理體制和預算體制深化改革。

二、地方財政存量資金的形成原因

1、現有財稅體制和結算機制造成財政收支存在時間錯配，客觀導致各級財政出現巨額存量資金

絕大部分財政支出存在一定的剛性和均衡性，由于財政收入受宏觀經濟發展狀況、經濟波動以及稅收收繳制度等影響呈現出波動性特征。財政收支在時間上不同步，必然導致在某些時間節點上出現一定規模的存量資金。同時，由于現行財政資金撥付方式以及我國預算周期實行公歷年度制（西方國家一般為跨年度預算周期），預算審批時間與預算年度交叉，造成預算下達不及時。我國每年1至3月的各級人大會議召開后，財政預算才能通過。決定了撥款大多都不能在年初到賬，需履行申報、評審、分配、會簽、下達、監督、驗收等各個環節才能最終達到預算單位，中央轉移支付資金層層下達時間更慢。以財政補貼為例，地方拿到中央或上級補貼資金往往已是下半年甚至年底，當年已無法執行。另外，由于各地經濟發展水平差異，有些地市囿于財政收入影響會出現年末突擊撥付資金，也會造成各預算單位出現大額結轉結余資金。

2、預算編制不科學、執行不嚴格、管理不規范不完善，是地方財政出現巨額存量資金的主要原因

由于信息不對稱，地方財政在安排預算資金時往往不分良莠，簡單按照“基數加增長”模式確定預算控制數。項目預算編制很多為代編預算，未能與部門進行充分溝通和調研論證，導致預算脫離實際無法執行。預算安排和用款時間不匹配，有些工程項目應逐年撥款，在實際審批中有時出現一次性當年撥付而形成結轉。資金分配不透明，重大資金分配未經充分論證卻由少數人說了算，有些“人情撥款”現象仍然存在，預算執行不嚴格，年末突擊撥款和集中撥款常被詬病。同時，由于“留余”思想，地方財政編制收入預算都偏保守，而預算法的27—28條規定中央和地方預算“不得編制赤字預算”，嚴格控制財政支出規模出現“惜支”現象，反映到數據上，財政收入實際完成數比例普遍高于支出實際完成數比例。以2011—2013年為例，全國財政收入決算數分別是預算數的115.8%、103.2%和102%，而支出決算數分別是預算數的109%、101.3%和101.4%。

3、國庫集中支付改革不到位，地方各級財政專戶資金是巨額存量資金的重要組成部分

自2002年啟動財政國庫集中收付制度改革以來，旨在建立以國庫單一賬戶為主的預算收支體制，但因配套改革不到位，造成財政專戶泛濫成災。據報道，地方各級財政部門在商業銀行開設17萬多個各類資金專戶，最高時地方財政專戶數量超過27萬多個。據審計署公開抽查數據顯示，地方財政專戶存量資金余額也相當可觀，18個省本級設立的財政專戶多達478個，存款余額相當于其國庫庫款的44%。預算單位賬戶資金余額更是難以統計，僅2012年中央各部門就有396.4億元結余結轉資金。同時，地方政府財政資金管理不完善和地方政府舉債發展也是出現巨額存量財政資金的重要原因。

4、監督考核和信息公開機制不健全，內部缺乏相應約束制度

地方各級財政部門對預算和項目具體執行進度、控制財政存量資金規模等缺乏有效的監督考核機制和評價指標，從認識上覺得“錢撥下去了自己的任務就完成了”，主動想辦法的不多。各級財政沒有建立起科學合理的體現自我糾錯功能的機制，對信息公開、接受媒體和公眾監督存有疑慮或抱有抵觸心理，是地方財政出現巨額存量資金的重要體制性原因。

除此以外，財政投資審批制度、政府采購制度等都有明確的時間要求和流程要求，審批周期較長。再加上各預算單位自身管理和協調不順暢，導致預算在年底前達不到支付條件，也是導致各預算單位出現大額結轉結余資金的重要原因。

三、有效盤活地方財政存量資金的路徑和策略

盤活地方財政存量資金，不僅要重視盤活地方財政專戶資金，更要注重加強盤活預算單位存量財政資金。要堅持統籌考慮、分類處理、積極消化、程序規范、效益優先兼顧公平等原則，既要迅速實施以拉動內需，也要以此為契機，進一步深化財稅體制改革，通過分步走的戰略實現真正意義上的公共財政。

1、深化財稅管理體制改革，合理確定地方政府財權、事權

通過制度設計消除財政收支時間錯配現象，做好財政收支預測和編制各種財政計劃。科學編制稅收收繳計劃和進度安排，加強稅收征管和加強執法監督，做到依法征收、應收盡收。加強非稅收入管理，加快建立健全國有資源、國有資產有償使用和收益共享機制。優化財政支出結構和轉移支付支出結構。各級財政要改革現行預算計算年度，改革為跨年度平衡預算，即從人大通過預算后為預算起始時間，實行全口徑對接。應大幅縮減專項補助比例，提高一般轉移支付補助比例。優化財政資金撥付流程設計，提高地方政府項目立項審批權限，減少撥付中間環節，提高撥付效率。推進預算管理體制改革，完善預算體系，明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，政府的收入和支出全部納入預算管理。

2、改革預算編制機制、規范財政資金管理和使用，加快公共財政預算和政府性基金預算的執行進度

改進預算撥付模式，以零基預算取代弊端重重的基數加增幅的預算模式。要提高編制預算科學規范化水平，注重項目的事前論證和充分調研，人員和公用經費要定員定額，項目經費細化到具體單位和項目，并附詳細測算依據，減少代編預算。項目經費要編制滾動預算按進度撥付。建立健全預算支出責任制度，強化預算執行管理，嚴格按照預算編制執行，減少預算執行的隨意性，如改變年末集中撥款、突擊撥款現象。制定詳細量化目標計劃，將責任層層落實到項目主管單位、具體執行單位和負責人。建立預算執行中期評估機制，對執行總體情況作出評價，對有些項目確因實際情況需要調整的需提前統籌安排。

3、繼續加強清理整頓財政專戶力度，實行國庫集中統一支付

加大清理整頓財政專戶力度，取消各種不符合規章制度的財政專戶，歸并性質、內容等相同或相近的財政專戶。逐步將確有需要開設的財政專戶轉移至人民銀行國庫部門，將其與現有人民銀行國庫賬戶進行統一管理。將各種財政專戶統一開設在人民銀行國庫部門，可以徹底改變當前專戶泛濫、專戶資金難以統計以及專戶資金使用不透明等諸多問題，從而為盤活存量財政資金創造必要的條件。建立真正意義上的國庫單一賬戶制度，確保所有財政收入都納入國庫單一賬戶管理、所有財政支出都須從國庫單一賬戶劃撥，從而減少財政資金進出的中間環節，提升財政資金周轉效率。加強國庫資金管理，全面清理地方財政暫付款，該核銷的要按程序盡快核銷，違規占用的要及時清理，該收回的要及時收回，保障預算支出需要。

4、強化監督制約和信息公開，充分發揮審計、監察和人大、媒體和社會公眾的監督作用

加強對盤活財政存量資金經常性檢查的組織領導，及時提出資金盤活具體意見。除此以外，應充分發揮審計、監察等內部監督和人大對地方政府預算的監督作用，不斷增加財政預算的透明度。各級財政部門要樹立宗旨意識，積極主動利用現代媒介與媒體和公眾溝通，預算的編制、執行、審批等都應充分聽取人大及公眾的意見和建議，為公眾提供更多的參與渠道，使地方政府預算能夠充分體現不同人群的利益要求，提升地方財政服務社會經濟發展的參與感和認同感。

［1］張文慧、楊華：激活財政存量資金的對策建議［J］.審計月刊，2014（12）.

［2］胡明東等：激活財政存量資金的主要措施［J］.經濟研究參考，2014（18）.

［3］舒暢：盤活財政存量資金的對策與建議［J］.審計月刊，2014（10）.

［4］賈占標等：均衡有效推進預算執行盤活財政存量資金［J］.財政監督，2014（15）.

（責任編輯：胡春雨）