PPP

PPP

一、定義

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的物有所值原則。

二、三大特征

（一）伙伴關系

PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。

（二）利益共享

需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續的PPP類型的伙伴關系。

（三）風險共擔

在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。

如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多的是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創新的層面上理解和總結。

三、PPP的分類

世界銀行對PPP進行了如下四大分類：

（一）管理與租賃合同（Management&lease contract）

一個私人組織機構獲得在一定期限內對一個國有企業的管理權，同時國家仍擁有投資決策權。具體有兩種形式：管理合同。指政府支付給私人運營方費用，用于管理特定公共設施，此模式的運營風險在政府一方；租賃合同。政府將資產有償租賃給私人運營方。此模式下運營風險在私人運營機構一方。

（二）特許經營合同（Concession）

世行將特許經營定義為以私人資本支出為主的管理與運營合同，指一家私營機構從國有企業獲得一定期限內的經營管理權。該模式主要針對已存在或部分存在的設施。具體模式包括：修復—運營—移交（ROT）、修復—租賃—移交（RLT）、建設—修復—運營—移交（BROT）。

（三）未開發項目（Greenfield project）

一家私營機構或公私合營機構，在特定合同期限內建設、運營一個新的設施。該設施的所有權應在合同期滿后移交給公共部門。具體模式包括：建設—租賃—移交（BLT）、建設—運營—移交（BOT）、建設—所有—運營（BOO）、市場化、租用等5類。

（四）資產剝離（Divestiture）

私營機構通過參與資產拍賣、公開發行或規模私有化項目等方式，獲得國有機構的資產。具體模式包括：全部資產剝離：政府將該項資產所屬在國有公司的全部100%部分轉移給私營機構（運營機構、機構投資者等）；部分資產剝離：政府將該項資產所屬在國有公司的一部分轉移給私營機構（運營機構、機構投資者等）。購買此項資產的私營機構不一定擁有資產的管理權。

從以上分類及其定義可以看出，首先，PPP是政府為了提供公共產品而引入私營機構參與的一種合作機制，合作的具體模式取決于項目的條件、風險和目標；其次，特許經營是PPP的一個子分類，不等同于PPP，主要適用于自身有固定收入流的“使用者付費”且已存在的項目。

世界銀行的研究表明，國際上對PPP核心屬性存在共識，各國在此基礎上決定了PPP的識別、法律基礎、業務框架和監管框架等一系列重要的頂層設計。PPP的核心屬性主要包括：是政府部門與私營機構的長期合同，基于此合同，由私營機構負責提供某項公共服務；私營機構能夠通過合同獲取收入流，收入來源可能是使用者付費或政府預算分配，也可能是兩種收入來源的組合。同時根據合同，有關服務獲得和需求方面的風險，從政府部門轉移至私營部門；私營部門必須投資建立相關公司以進行資本運營；根據情況，除了預算分配，政府部門還可能需要提供必要的資本支出，包括土地、現存資產、債務或資本融資；并有可能提供多種形式的擔保，以實現與私營部門有效的風險共擔；合同結束時，相關資產應按照合同約定轉移其所有權至政府部門一方。