中國土壤修復資金融資機制國外借鑒探討

伍春暉謝　飛

（1、金肯職業技術學院，江蘇　南京　211156

2、江蘇省環境科學研究院，江蘇　南京　210000

3、江蘇省環境工程重點實驗室，江蘇　南京　210098）

中國土壤修復資金融資機制國外借鑒探討

伍春暉1謝飛2、3

（1、金肯職業技術學院，江蘇南京211156

2、江蘇省環境科學研究院，江蘇南京210000

3、江蘇省環境工程重點實驗室，江蘇南京210098）

本文借鑒國外土壤修復的研究成果和經驗，分析國內土壤修復資金融資現狀，指出我國土壤修復資金來源單一性的原因，提出建立符合我國國情的土壤修復資金融資機制，為我國土壤修復政策制定、資金融資管理提供決策參考。

土壤修復；現狀；融資；機制

一、引言

近20年來，伴隨我國工業經濟快速發展，土壤污染日益凸顯。2008年以來，全國已發生百余起重大污染事故，包括砷、鎘、鉛等重金屬污染事故達30多起［1］。2014年《全國土壤污染狀況調查公報》表明：全國土壤總的超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率為19.4%，土壤鎘超標率7.0%，重污染企業及周邊土壤超標點位36.3%，固體廢物集中處理處置場地土壤超標點位21.3%。這引起了政府各部門的高度重視，先后出臺了《場地環境調查技術導則》、《場地環境監測技術導則》、《污染場地風險評估技術導則》、《污染場地土壤修復技術導則》和《污染場地術語》等5項污染場地系列環保標準，《土地污染防治行動計劃》也即將實施。中國環保產業協會重金屬污染防治與土壤修復專業委員會于2013年4月成立，作為溝通土壤修復企業與政府之間的紐帶，專業委員會的成立必將推動土壤污染治理走上快車道。土壤修復市場巨大，據初步估算，若要修復全部已調查出的受污染土壤，保守估計需達萬億資金，但是如此龐大資金由誰來提供，資金籌措機制不解決，必然會阻礙我國土壤修復進程。國外土壤修復起步于20世紀70年代，在土壤修復方面已經取得了較大的成效，在資金籌措方面也積累了許多成功的經驗和做法。本文借鑒國外的研究成果和經驗，從國內土壤修復資金融資現狀入手，針對存在的問題，提出切合我國國情的土壤修復資金融資模式，以期在創新思路、創新機制上有所改善，從而為我國土壤修復政策制定、資金融資管理提供決策參考。

二、國外土壤修復資金融資機制

1、美國

美國按照“污染者付費原則”，污染土壤修復治理的資金主要由污染的責任方承擔；在無法確定責任人的情況下，修復資金由“超級基金”來承擔。另外，由于污染場地及設施所有者需要負擔土壤修復的連帶責任，這就造成人們回避可能帶有污染問題的土地開發的情況。為了應對這種現象，美國提出了“棕地開發”的土壤污染管理模式，在這種模式下，國家將受到污染而沒能得到有效開發的土地出售給企業，并提供各種補貼和政策優惠，鼓勵企業進行土壤修復和土地開發。這種方法增加了企業參與土壤污染修復的積極性［2］［3］。

美國超級基金的資金來源主要通過以下幾個渠道：一般財政撥款；針對石油和化學產品征收的專門稅；針對年收入在200萬美元以上的企業征收的環境稅；向違反《超級基金法》的相關環境責任公司及個人征收的罰款和懲罰性賠償金；從污染責任方收回的場地修復成本以及基金的利息收益。但是1995年12月31日以后，美國對石油和化學產品征收的專門稅和對年收入在200萬美元以上公司所征收的環境稅一直沒有得到再授權，因此一般財政撥款成為支撐基金的主要來源。另外，美國也提供政府贈款和貸款、稅收優惠以及環境保險等其他資金來源對基金進行補充。

2、英國

英國在《環境保護法案》中針對土壤污染修復的責任認定和資金機制做出如下規定：地方授權機構負責調查和識別污染場地，并根據一定的程序確定污染場地，污染場地調查和識別的費用由納稅人承擔；污染場地修復費用按照“污染者付費”的原則由污染者承擔，在污染者無法找到的情況下，修復費用由納稅人負擔。除政府用稅收承擔污染場地修復的成本外，地方授權機構和英國環境署也可以獲得其他資助來調查和修復污染。如在英格蘭，英格蘭地方授權機構可以通過提交標書的形式向環境、食品及農村事務部（DEFRA）的“污染場地資助計劃”申請經費用于污染場地的調查和修復；在威爾士，威爾士議會政府（WAG）管理一項獨立的基金程序用于調查和修復威爾士的污染場地，地方授權機構和威爾士環境署可以向其申請資金。另外，DEFRA為英國環境署提供資金支持每年一次的特殊污染場地修復計劃［2］。

3、日本

日本在土壤污染管理方面分為農用地和城市工業場地土壤污染兩種情況。農業用地的污染修復由政府組織實施，費用由污染者承擔。對于城市用地污染，采取“以污染者負擔”原則，規定土地的所有者以及污染者有義務采取必要措施。如果污染是由土地所有者之外的其他人造成的，土地所有者在實施污染治理等措施后，有權要求污染者承擔費用。若無污染造成者或無法確定污染造成者，土地所有者等則被要求修復污染土壤，但地方政府會根據《土壤污染對策法》的規定為其申請土壤污染對策修復基金。另外，如果土壤污染治理等措施需要資金數額較大時，政府組織還會對土地所有者或實體施行稅制優惠政策［2］。

2002年，日本環境省根據《土壤污染對策法》建立了土壤污染對策修復基金，指定公益財團法人日本環境協會為指定支援法人。指定支援法人于2003年制定了土壤污染對策基金業務方法，通過政府補貼和民間出資（捐贈）設立基金，由日本環境協會管理基金的運營收入及支取，執行扶持款項撥付。民間出資（捐贈）采取以下四個方式：通過購買污染土壤運出管理聯單出資；通過實施土壤環境修復工程出資；通過由認定調查機構實施調查出資；贊成基金事業宗旨的捐贈。該基金的資助對象需滿足三個條件：依據法律進行調查，調查結果顯示要劃定為“需要修復的區域”且被要求采取污染治理等措施；污染行為者不明或不存在；符合費用負擔能力方面的標準。

三、國內土壤修復資金融資現狀

我國土壤修復起步較晚，自2004年北京市宋家莊地鐵工程施工工人的中毒事件后，我國工業污染場地的環境修復才有實質性進展。2005年上海為籌備2010年世博會，專門成立了土壤修復中心對世博會規劃區域內的原工業用地污染土壤進行處理處置，加速了我國土壤修復步伐。2013年國務院辦公廳印發的《近期土壤環境保護和綜合（行情專區）治理工作安排的通知》要求開展土壤污染治理與修復試點示范，全國啟動42個土壤修復示范項目，其中政府項目19個，企業項目23個。據資料統計，從目前已披露的16個項目總設計資金量約為6億元，資金來源幾乎全為政府專項補貼資金，這暴露出我國土壤修復資金來源的單一性。分析其主要原因：一是由于歷史原因，對土壤污染沒有足夠的重視，相應法律法規不健全，造成責任主體不清；二是土壤修復市場盈利模式單一；三是沒有建立完善的資金融資制度及其配套方案。

四、中國土壤修復資金融資機制對策建議

1、確立污染場地管理原則

國際經驗表明，全面徹底的場地修復資金是十分巨大的，對于我國大量污染場地亟待修復的情況，首先應確定基于“風險管理的修復目標原則”，而非對一個場地進行徹底完全的修復。

另外，大量城市污染場地是國家產業布局、城市戰略轉型進程中企業搬離城區產生的，大部分是歷史久遠的國營或國有企業，也有少量的小型私營企業。這些企業現在要么已經破產或資不抵債，要么幾經轉手，要實現責任界定和追責歷史污染者，困難可想而知。從另一個角度來看，這些城市污染場地往往處于城市中心地帶，具有巨大增值空間。因此，可以考慮分兩步走：第一步是清理責任主體不清的場地。對由于歷史原因造成責任主體不清的場地實施“誰受益誰付費原則”；第二步建立土壤管理檔案。對經修復后再開發的場地或新開發場地建立土壤污染物檔案，明確責任主體，實施“污染者付費原則”。

2、建立土壤修復基金及程序

通過《中華人民共和國環境保護法》建立土壤污染對策修復基金，成立執行機構，對土壤污染對策修復基金進行管理，制定基金資金來源和支付條件。

資金來源可以考慮以下幾個方面：政府撥款；污染企業征收的排污費；向責任人追回的治理費用；逃避承擔相關環境責任的公司及個人的罰款；當地社區和居民的集資；公益捐助和基金利息。基金使用條件：污染場地調查和識別的費用；原始污染者無法確定，或其污染者沒有能力支付修復費用時的污染場地。

3、市場化籌資資金

探索BOT模式（Bulid-Operate-Transfer）［4］，即“建造—運營—移交”方式，在土壤修復中應用這一模式，有助于解決政府財政投入的有限，提高土壤修復效率。土壤修復BOT模式可以采用以下步驟：成立項目公司；為項目融資；項目實施建設；項目投入經營，獲得收益；項目出讓轉移。采用BOT模式可以解決資金來源的難題，以未來收益作保，便于項目融資，土壤修復成本在政府與企業之間分攤，土壤修復企業可以從項目運營中獲得盈利，積極性會提高。

另外，對于農村土地修復，可以借鑒重慶市將農村污染場地修復納入地票交易制度體系，運用地票交易制度解決一部分農村污染土地修復的融資問題。

4、建立環境責任保險制度

環境責任保險就是以被保險人造成環境污染，依法對造成的污染后果承擔賠償責任為對象的一種責任保險［5］。環境責任保險有助于擴大污染治理參與主體，為落實環境責任提供充足資金保障，同時可以分散企業環境風險，減少政府污染治理的負擔，可謂一舉多得。因此，根據我國實際情況，應建立以“強制責任保險為主、自愿責任保險為輔”的制度，對產生重金屬、有機污染（石油、化工、焦化）、持續性有機污染物（POPs）和電子廢棄物等行業可能造成的土壤污染實行強制保險，對其他行業實施自愿責任保險。

［1］王興潤、顏湘華等：美國超級基金制度與國內污染場地評估案例［M］.北京：中國環境科學出版社，2014.

［2］龔宇陽：國際經驗綜述：污染場地管理政策與法規框架［R］.世界銀行：可持續發展——東亞及太平洋地區研究報告，2010.［3］Mark Reisch，David Michael Bearden.Supofund fact book［R］.Washington DC：Congressional Research Service，1997.

［4］鮑海君：土地開發整理的BOT項目融資研究［D］.浙江大學，2005.

［5］林朝暉：環境侵權及其救濟［D］.清華大學，1999.

（責任編輯：胡冬梅）

江蘇省高校哲學社會科學研究項目，土壤污染修復的可持續性籌資管理研究，編號：2015SJD304。