存款保險制度的國際比較及我國的特征

劉利源

（上海立信會計學院金融學院，上海　201620）

存款保險制度的國際比較及我國的特征

劉利源

（上海立信會計學院金融學院，上海201620）

存款保險制度在保護存款人利益、維持金融系統穩定、化解金融風險等方面起著重要作用，同時也有其自身的缺陷和局限性。我國存款保險制度雖然起步較晚，但其充分利用了“后發優勢”。本文在介紹各發達國家的存款保險制度和其主要缺陷及道德風險的基礎上，總結和分析了我國存款保險制度的特征。

存款保險；金融系統穩定；道德風險；特征

一、引言

維持金融系統安全與穩定的安全網，審慎監管是第一道防線，中央銀行的再貸款是第二道防線，存款保險制度是防范系統性風險的最后一道防線。存款保險制度是指吸收存款的金融機構按照存款的一定比例，向特定的保險機構繳納保險費，在金融機構出現支付危機、破產倒閉和其他危機時，為了保護存款人的合法權益，維護金融穩定，由特定的保險機構通過資金援助或取代破產金融機構直接對存款人進行賠付的一種制度。存款保險制度對防止銀行擠兌、促進金融機構健康發展、維持金融系統的穩定、及時防范和化解金融風險起著重要作用。

到目前為止，全世界已有110多個國家和地區建立了存款保險制度。存款保險制度有多種形式，根據其承擔的職能，存款保險制度可以分為付款箱類型、成本最小化類型和風險最小化類型。付款箱型存款保險制度通常主要負責保險基金的籌集管理，在金融機構破產倒閉時才發揮作用，對存款人作出賠付或資金援助，并對金融機構進行重組或清算，基本上屬于消極被動應對。成本最小化型保險制度沒有監管金融機構的權利，也不能為防止金融機構的倒閉而提前進行干預，介入破產金融機構的時間比較晚，不能有效地提高救援質量和降低援助成本。風險最小化型存款保險制度不僅對金融機構提供存款保險，還有權監督管理金融機構，對有問題苗頭的金融機構及時采取早期糾正措施，介入問題金融機構的時間相對較早，能降低援助成本和有效地預防金融系統風險。

我國的存款保險制度于2015年5月1日建立，和發達國家相比，我國的存款保險制度雖然起步較晚，但充分利用了后發優勢。本文在介紹了幾個發達國家的存款保險制度，并分析了存款保險制度缺陷的基礎上，闡明了我國存款保險制度的特征。

二、發達國家的存款保險制度

美國的存款保險制度是建立最早，運行最為完善，也是影響最大的。20世紀30年代的經濟危機對美國的銀行業造成了巨大影響，幾千家銀行破產，爆發銀行存款擠兌風潮，為了抑平人們的恐慌心理和應對銀行擠兌，美國政府根據《1933年銀行法》，由財政部和12家聯邦儲備銀行共同出資創辦了美國聯邦存款保險公社（FDIC），并以法律的形式明確了FDIC的組織、職責和使命，開創了現代存款保險制度的新紀元。FDIC成立后，在減少銀行破產和維護金融系統穩定方面效果明顯，在1934年和1935年，美國只有34家銀行倒閉，人們普遍認為，FDIC的存在是銀行破產數量急劇減少的主要原因。

對被保險銀行的監督和檢查是FDIC的主要業務之一，銀行日常檢查的內容主要由資本、資產、經營、收益、流動性和市場敏感性等項目構成（CAMELS），根據檢查結果把銀行分為五個等級，對問題銀行需加強監管和指導，但為了避免市場和存款人恐慌，檢查結果并不公布。

FDIC的主要業務還包括對破產銀行的處理，美國的銀行破產體制是由行政主導而非司法主導，FDIC是這套體系的核心。FDIC處理破產銀行的目標是維持金融系統的穩定、抑制銀行的道德風險、使FDIC的費用最小化。為了減少市場震蕩，一般采用周末處理的方式，早期發現、早期糾正、早期處理是FDIC破產處理的特點。具體的破產處理方法有向存款人直接支付存款、把保險存款轉移到經營穩健的銀行、收購與繼承破產銀行的資產負債、破產銀行暫時國有化、資金援助等。破產銀行處理基準也從早期的不可欠缺（essentiality doctrine）、太大而不能倒閉（too big to fail）修改為FDIC的成本最小化。

1991年的《聯邦存款保險改善法》主要是增加了對銀行自有資本比率的要求，根據銀行的管理狀況和風險狀況實施差異化的保險費率。在2007年的美國金融危機中，FDIC創造性地提出相關應對措施，靈活履行職責，在危機處置過程中，創新性地拓展自身的職能范圍，不斷提高了存款保險制度化解系統性風險的能力。

在2008年金融危機中，FDIC主動與其他金融監管機構配合，積極改革創新，靈活履行職責抵御危機，在危機中極大地拓展了存款保險制度的作用和影響，在美國政府一系列的重要危機處理計劃中發揮了核心作用。FDIC本身也在危機中得到了新的發展，成為應對金融危機處置金融風險的主要平臺之一。

日本的存款保險制度是在1971年根據《存款保險法》建立的。由政府、日本銀行和民間金融機構共同出資設立的日本存款保險公社（JDIC），和美國不同，日本金融安全網的最后貸款人的角色是由日本銀行擔任，銀行監管由金融廳承擔，JDIC只負責破產銀行清算和存款保險兩大職能，沒有監督管理和檢查金融機構的權利，屬于付款箱型。JDIC的主要職能是收繳保險費、支付保險金、資金援助及保險基金的管理與運用。JDIC強制要求銀行加入保險，最高償付額為1000萬日元，保費采用單一保險費率，不與銀行的風險狀況掛鉤。存款保險制度的保險對象最初是商業銀行、信用金庫和信用合作社，后將勞動金庫和合作性金融機構也納入保險對象，基本覆蓋了所有吸收存款的金融機構。JDIC在日本被視作政府救助的支出機構，缺乏獨立的決策權，沒有積極性和自主性，處于被動地位，在出現銀行危機時，JDIC的救助資金主要來源于政府，這使得存款保險制度在日本很難發揮其應有的作用。日本的金融機構受到政府“護送船團”式的強有力的保護，造成JDIC對金融系統的影響和治理效果與美國相比存在顯著差異。

英國的存款保險制度也屬于付款箱型，由官方主辦政府經營管理，最早是根據1972年銀行法建立的存款保護計劃，后為了適應金融系統和金融監管體系的變革，多次大幅度調整。2001年金融監管機構金融服務管理局把存款保護計劃和其他機構合并，設立由其統一管理的金融服務補償計劃執行存款保險職能。現行的英國存款保險制度已經是整個金融行業保障計劃的組成部分，不再是一個獨立的存款保險制度，其功能也由單純的存款保險逐步拓展為維護金融穩定和公眾信心的全面補償機制。金融服務補償計劃有限公司是一個獨立的法人機構，完全具有商業公司的所有特點，但同時又是隸屬于金融服務管理局的下屬非盈利獨立法人機構，主要承擔金融服務管理局委托的存款賠付職能。

金融服務補償計劃有限公司主要是負責評估金融機構的風險、存款保險基金的收繳和管理及保險金的支付，具備單一的存款保險功能。英國的存款保險制度屬于強制性制度，任何在英國營業的吸收存款金融機構都被自動納入保險對象，被保險存款包括付息的存款和金融機構保管的非付息存款。存款保險基金的資金來源主要是保費、基金的投資收益和借入資金，每家參保的金融機構需要交納初期資金、繼增資金和特別出資，但合計不超過合格存款的0.3%且逐步征收。當參保機構進入臨時清算、特別行政管理或破產清算，金融服務管理局認為該機構已無力償還其債務時，可以動用存款保險基金償付存款人。金融服務補償計劃有限公司對參保的金融機構并沒有監督權限和檢查權限，也無相關預防金融機構倒閉的措施和早期干預機制，只是在金融機構倒閉后收拾殘局，承擔最后的風險，保護存款人的權益。英國存款保險制度在2008年的全球金融危機剛開始時作用有限，甚至受到各方的質疑，但在積極改革調整后，金融服務補償計劃在穩定金融市場、化解金融風險和重塑市場信心方面起到了積極的作用。

和其他國家相比，德國的存款保險制度非常特別，由非官方自愿存款保險系統和官方強制性保險系統構成。官方強制性存款保險制度是為了滿足《歐盟存款保險指引》的要求于1998年建立，只為商業銀行和公共銀行提供存款保險業務，由銀行協會管理，基本上借鑒非官方自愿存款保險制度的做法。非官方存款保險制度是德國存款保險制度的主體、是維護德國金融系統穩健的根本保證，也是國際上存款保險制度成功運作的典范。德國銀行體系由商業銀行、儲蓄銀行和合作銀行三大銀行集團和專業機構組成，非官方自愿存款保險系統就是由這三大集團根據各自的需要在1974年以后逐步建立的三個獨立運行體系。三個存款保險機構的目的并不相同，商業銀行的存款保障基金主要目的是保護存款人的利益，儲蓄銀行的存款保障基金和合作銀行的存款保障基金主要是保障加入銀行的流動性，間接保護存款人利益。

德國三大非官方保障基金的制度及運作特點基本相似。一是自愿加入，在德國，所有吸收存款業務的金融機構都在自愿的基礎上加入了各自行業協會經營管理的非官方的存款保險機構。二是保險范圍寬和全額保險，被保險存款包括國內外存款，外幣存款也納入保險對象。三是資金來源主要是加入銀行的事前提供和事后混合融資，沒有公共資金介入，采用單一保險費率，為存款總額的0.03%～0.05%，新加入銀行還需要在一定時期內另外承擔0.09%的保費。四是非官方管理，三大非官方存款保險機構都由各自的行業協會管理，不受公共監管，財務報告也不對外公開宣布。五是存款保險機構對加入銀行有充足的監管權限，它有權責令對沒有達到監管要求的銀行采取早期糾正措施，如果加入銀行仍然沒有執行則可以將其驅逐出去。六是依靠加入銀行的相互監督和嚴格審計降低逆向選擇和道德風險，由于完全是屬于非官方性質，沒有公共資金的援助，機構不能把處理問題銀行的成本外部化，需要依靠加入銀行的相互監督來降低風險和成本。

三、存款保險制度的結構缺陷

存款保險制度在提高存款人對金融機構的信心、保障存款人的利益、抑制個別金融機構的擠兌和破產引發金融系統性風險和維持金融系統的穩健等方面發揮了積極作用。但是，存款保險制度并不是完美無缺的，也有其自身的缺陷和局限性，在某種意義上，設計、營運不當的存款保險制度不僅會削弱金融系統的穩定性，還會對金融機構、金融系統產生負面效應，其中道德風險就是存款保險制度存在的最突出的問題。

存款保險制度和一般的保險不同，參與主體由存款保險機構、加入銀行及存款人構成。存款保險會影響存款人、加入銀行和存款保險機構的行為和經營，產生道德風險。

如果沒有存款保險制度，存款人為了維護自身的利益，防止由于金融機構的倒閉導致存款本金和利息血本無歸，必須謹慎地選擇存款銀行并監督以降低風險。存款保險制度建立后，即使銀行倒閉，存款人也不會遭受損失，存款人的風險轉移給存款保險機構，其存款得到有效地保障，存款人承擔的風險被控制，相比存款的風險，存款人更重視金融機構提供的利率水平。存款人對金融機構的選擇、監督的缺失和對高水平利率的追求會刺激和促使金融機構從事高風險經營。

存款保險制度的道德風險主要體現在加入銀行的行為方面。金融機構的所有者和管理層具有通過過度承擔風險、增加高風險投資轉嫁保險成本以獲取高額利潤、用吸收的存款替代自有資本以降低自有資本比率的動機。國外的研究普遍認為，早期的存款保險制度在增加金融系統的穩定性、降低金融系統性風險方面并沒有起到太大的作用，還有研究認為，存款保險制度會激勵金融機構的道德風險，增加爆發銀行危機的機率；相關的實證研究也證實了這些觀點和結論。對導入保險額度、自有資本充足率要求、差異化的保險費率、強化金融機構監管及問題銀行早期糾正、早期處理等措施改革后的存款保險制度，國外的研究則認為，能顯著地降低銀行過度承擔風險，有效地抑制銀行的道德風險，強化市場約束，明顯提高金融系統的穩定性。

對存款保險機構而言，道德風險表現在對金融機構的過度縱容、“太大而不倒”（too big to fail）及問題銀行過高的處理成本等方面。存款保險機構在保護存款人利益，防止銀行擠兌的同時更要維護金融系統的穩定，不希望發生銀行倒閉事件，有一定的包容底線，能容忍部分問題銀行繼續生存。對出現問題苗頭的銀行，更多地運用資金援助方式處理，避免銀行的倒閉。大多數國家的存款保險基金包含國家的財政出資，資金的運用給問題銀行和存款人提供了搭便車的機會。資金援助不僅是存款保險機構對高風險銀行的寬容和實際補貼，還會助長銀行的道德風險。

根據世界各國存款保險制度實施的經驗，在金融市場比較發達、金融系統相對穩健、有完善的審慎監管制度、保險基金存足、市場機制和市場約束有效的國家和地區，存款保險制度能夠抑制道德風險、發揮較好的作用。如果不能滿足上述前提條件，即使建立存款保險制度，也不會給金融系統帶來持久的穩定，相反有可能加劇金融機構的道德風險，削弱市場約束機制，增加金融系統的脆弱性。

存款保險制度的道德風險問題是始終存在的，不可能完全消除。道德風險會影響存款保險制度的效率和公平，嚴重的還會對金融系統的穩定性產生負面影響，但也不能因此而否定存款保險制度的積極作用和優勢。通過改革和創新，我們能最大限度地減少存款保險制度的不良影響和負面效應。近年來，全球存款保險制度進入快速發展通道，存款保險制度對金融系統穩定的貢獻也越來越明顯。

四、我國存款保險制度的特征

長期以來，我國實行的是隱形存款保險，由國家承擔了存款保險責任，造成金融機構過度依賴國家信用，金融機構的道德風險現象比較普遍。自2015年5月1日起我國正式實施國務院頒布的《存款保險條例》，標志著我國的存款保險制度從隱形保險變為顯性保險。存款保險制度的建立對于促進國內存款金融機構積極公平地參與全球競爭，具有重要的保障作用。我國的存款保險制度利用“后發優勢”，設計時充分借鑒和吸收了他國的成功經驗和教訓，使其更趨完善健全。和其他國家相比，我國的存款保險制度主要有以下特點。

第一，我國存款保險制度的目的是保護存款人的合法權益，及時防范和化解金融風險，維持金融穩定。以立法的形式給存款人提供明確的制度保障，化解銀行擠兌風險。強制要求在我國境內設立的吸收存款業務的金融機構必須加入，存款保險制度的運行做到了有法可依。

第二，被保險存款包括投保機構吸收的人民幣存款和外幣存款，實現限額保險，最高償付限額為50萬人民幣。各國的保險限額之間的差異比較大，例如美國是10萬美元，日本是1000萬日元，馬其頓是183美元，全世界平均水平的保險限額大約是人均GDP的3倍。我國的保險限額50萬元是2013年人均GDP的12倍，高于世界平均水平，能夠為99.6%以上的存款人提供近似100%的全額保障，主要是考慮到我國家庭個人金融資產中的存款比率較高。過低的保險額度不僅不利于保護存款人利益，也會影響存款保險制度發揮應有的功能。其存款不區分個人存款和企業機構存款，全部納入保險范圍。金融機構同業存款和投保機構高級管理人員的存款不在保險之列。存款保險基金的資金主要來源是保費、基金運用收益及其他收入，基金主要投資政府債券、中央銀行票據等信用等級較高的金融資產。

第三，存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。風險差別費率根據投保機構的經營管理狀況和風險狀況等因素確定，與經營管理和風險狀況相關的保險費，增加了投保機構從事高風險業務的成本，抑制了其道德風險動機。投保機構風險狀態的確定，國際上普遍是運用“巴塞爾協議”的自有資本充足率對投保機構進行分類，對不同等級的投保機構采用不同的費率，鼓勵投保機構盡可能持有更多的資本，提高金融系統整體抵御風險的能力。我國的風險差別費率預計也會與自有資本充足率掛鉤，自有資本充足率較低的投保機構要承擔較高的保險費。

第四，我國存款保險機構參加金融監管協調機制制定，與中國人民銀行、銀監局等其他管理機構建立密切有效的聯系機制和信息共享機制。存款保險機構通過信息共享機制獲取掌握投保機構的風險狀態、檢查報告和評級情況等監督管理信息，對自有資本充足率不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的投保機構提出風險警示，對自有資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全和存款保險基金安全的投保機構，要求其在規定的期限內采取補償資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等必要的早期糾正措施。

第五，對破產投保機構的處理，存款保險機構可直接償付或委托健全金融機構代為償付被保險存款，為健全金融機構收購繼承破產投保機構的全部或部分業務、資產負責提供擔保、損失分攤或者資金援助，基金的使用應當遵循成本最小化的原則。盡可能使金融機構的市場退出過程平穩有序，不影響金融系統并使存款人得到及時合法的保障。

我國存款保險制度的建立，對于提高大型金融機構的國際競爭能力、抑制金融機構的道德風險、維持金融系統的穩定具有重要作用。

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（實習編輯：胡春雨）