PPP模式促進公用事業項目發展機制研究

◎文/辛曉天

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PPP模式促進公用事業項目發展機制研究

◎文/辛曉天

摘要：公用事業項目是關系社會公共利益、公眾安全的項目，服務于城市生產、流通和居民生活，是確保經濟增長與社會長期穩定發展的必要保障。傳統的對于公用事業項目的投入一般以政府投資建設為主，這種操作模式使政府公共部門面臨著巨大的財政壓力及債務風險。本文探討了PPP模式在公用事業項目發展的應用。

關鍵詞：PPP模式；公用事業；機制

一、PPP模式的概念及特征

（一）PPP的概念

PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，直譯為“公共私營合作制”。根據國家發改委的《指導意見》，定義為“政府和社會資本合作模式”，指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。通常來講，PPP包含：①項目合作，例如，建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、委托運營（O&M）、管理合同（MC）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等；②合作管理，例如，政府采取財政激勵措施或財政擔保的方式吸引社會資本投資，并采用技術等方式進行合作等；③政策層面合作，指政府和社會資本合作，共同規范教育、交通和城市改造等活動。

PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，鼓勵和吸引社會資本進入基礎設施和公共服務建設領域，不僅可以激發各種經濟體的活力，而且可以大大減少了政府財政支出的壓力，降低政府債務負擔。

（二）PPP的特征

PPP模式起源于英國，目前在全球范圍內被廣泛應用于市政環境、公共交通、衛生醫療、文化教育等領域。PPP模式具有以下特征：

1.誠信守約，平等合作。平等是市場化的最基本要求。政府和社會資本應當在平等協商、依法合規的基礎上訂立項目合同。政府和社會資本一樣，都要受到法律、法規的制約。合同雙方都要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識。一旦合同執行，無故違約都要承擔相應的責任。此外，政府不得超出法律授權范圍對項目提供承諾；社會資本也不得違反項目合同約定威脅公共產品和服務持續穩定安全供給。對于危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，單方終止合作。

2.充分發揮市場功能，提高運營管理效率。通過市場競爭，將社會需求市場化，把部分基礎設施及公共服務類項目置于市場競爭中，優化資源配置，以較低的成本獲得更好的服務。通過充分發揮政府和社會資本的各自優勢來提升公共產品服務的效率和水平，為普通民眾提供優質高效的公共物品或服務。

3.利益共享，風險分擔。社會資本作為PPP項目的合作者，參與項目的建設、運營，參與利潤分配。社會資本可以在約定的條件下實現自身利益最大化，而政府則是在約定條件下實現公共福利和利益的最大化。同樣，PPP模式的設計也是為了構建更加有效的風險分擔機制。政府和社會資本按照各自優勢，承擔自己最善于應對的風險，減少合作方風險，從而降低整個項目的成本。原則上，項目的建設、運營等商業風險由社會資本承擔，法律、政策調整和最低需求風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

4.采用全生命周期管理。政府和社會資本合作屬長期合作關系，包含了項目從設計、融資、建設、運營、維護至移交等整個周期。合作各方在各個環節進行密切合作，將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，提高經濟資源特別是公共資源的使用效益和綜合效率，最大限度地滿足社會公眾的需要。

二、PPP模式的分類及優勢：

（一）PPP模式的分類

按照PPP模式的支付方式，即社會資本取得投資回報的資金來源，PPP項目可分為以下三種：使用者付費、可行性缺口補助和政府付費。

1.使用者付費。是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，這種模式保證了公用事業項目的消費最大限度地發揮其作用，提高了公共資產、公共服務的提供效率，適用于收費定價機制透明、能帶來長期穩定現金流的項目。

2.可行性缺口補助。是指最終消費用戶付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府給予社會資本或項目公司經濟補助的方式。這種模式保證了社會資本能夠獲得合理的投資運營回報，給那些對公用事業項目進行長期投資的社會資本吃了一顆定心丸，提高了社會資本參與的積極性。該模式適用于價格調整機制較不靈活、市場化程度相對不高的項目，比如說文化教育及社會公益事業項目等。可行性缺口補助方式通常采用財政補貼、股本投入、優惠貸款及其他優惠政策等形式。

3.政府付費。是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。通常用于不直接向最終消費用戶提供服務或不具備收益性的終端型基礎設施項目，如污水和垃圾處理、公共交通、國防科技等項目。政府付費的依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。

（二）PPP模式的優勢

1.緩解財政壓力，分擔政府風險。從政府的角度看，傳統的公用事業項目完全依靠財政資金。在PPP模式下，社會資本從項目開始規劃就被引入，有效地緩解了政府的項目建設、運營、維護成本，減輕了財政預算資金的壓力。同時，公用事業項目初始投資高、建設周期長，面臨著多種風險，而PPP模式則明確了項目各參與方的風險，由政府承擔法律、政策風險，由社會資本承擔建設、運營等商業風險，不可抗力風險則由雙方共同承擔，實現了最佳的風險分配組合，一定程度上幫助政府分擔了部分債務風險。

2.提高社會資金使用效率，激發經濟活力。從社會資本的角度看，PPP模式為原有的社會閑散資金提供了出口，特別是對于那些資金實力雄厚，有豐富市場運作經驗的社會資本。一方面，他們能夠和政府合作，參與到以前無法進入的基礎設施、公用事業領域中來，拓展了社會資本的發展空間；另一方面，他們能夠獲得穩定合理的投資收益，同時政府也為其分擔了部分風險，這是社會資本愿意參與PPP項目的主要原因。

3.提高公共事業項目運作效率，雙方互利共贏。PPP模式將社會資本引入傳統的壟斷行業，使信息更加公開、透明，有效避免了行政管理低效以及由此引發的腐敗問題。同時，由于社會資本采取的是市場化的運營方式，專業的人做專業的事，在項目運作過程中也會采用國際通行做法，有利于項目管理效率和項目運營的成功率。總之，PPP模式激發了各經濟體的活力，充分調動了他們參與積極性，政府、社會資本形成了互利共贏的局面。

三、PPP模式的一般操作流程

（一）項目遴選

政府和社會資本合作項目通常由政府部門發起，從交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等領域選擇潛在項目。潛在項目按照要求提供可行性研究報告、產出說明及初步實施方案等資料。政府應根據實際情況對項目進行評價和論證。同時，確定項目實施機構，編制實施方案（包括項目的風險分配、運作方式、交易結構、監管架構等）。

（二）選擇社會資本，簽訂項目合同

政府將以公開招標的形式選擇社會資本，通常那些資金實力雄厚、專業運作經驗豐富并且具有投資意愿的社會資本會被選中。之后，政府將與社會資本簽訂項目合同，確定合作關系，明確合作各方的權利義務、風險分配及監管事宜。

（三）成立項目公司，開始項目運營

社會資本會按照合同成立項目公司專門負責項目的建設與運營。項目的各參與方按照約定投入資金，項目公司開始工程的設計、施工，確保工程完工的時間與質量。項目完工后，由相關機構負責驗收，符合要求后投入運營。通常，參與PPP項目的社會資本方擁有經驗豐富的專業運作團隊，能夠按照市場化的路徑去運作項目，提高了項目運營的效率，為政府分擔了運營風險，和政府形成優勢互補。

（四）項目移交

項目到期后，項目公司應按照合同將項目資產移交給項目實施機構或政府制定的其他代表機構。政府會委托資產評估機構對移交資產進行資產評估，以確定給付社會資本的補償。同時，為社會資本提供市場化的退出渠道。移交完畢后，政府還應對整個項目進行績效評價，并向社會公眾公布評價結果。

四、公用事業項目采用PPP模式的操作案例分析

（一）廣州體育館建設項目

廣州體育館為國內首例成功引用PPP模式的大型體育館建設案例。其PPP模式的嘗試從建造階段開始，建設與經營管理采取的是以政府投資為主、企業參與投資，并由企業負責全面建設經營管理的公私合作伙伴關系，經過公開招標和競標，廣州珠江實業集團有限公司被廣州市政府定為建設經營管理單位。

廣州體育館的建設總投資約13億元，其中廣州市政府主投資約7億元，珠江實業集團參與投資約6億元，且珠江實業集團負責全面建設與經營管理。體育館建成后形成的資產，屬于體育競賽場所的產權歸屬市政府，屬于商業服務場所的產權歸屬經營投資單位，經營單位同時享有體育館及其附屬設施的經營權，經營收益歸經營單位所有，并要按合同規定的數額回報政府的投資；運動員村在“九運會”無償使用后，作為商品房出售，所得收益歸經營單位所有。項目建成后，珠江實業集團成為大眾體育活動中心的業主，除此以外的其他建筑物的業主仍然是市政府的代表機構—廣州市體育局。珠江實業集團在項目竣工時成立了廣州珠江體育文化發展有限公司，全面負責廣州體育館的經營管理工作。

多年來，廣州珠江體育文化發展有限公司發揮廣州體育館環境與人文的優勢，整合白云新城日益成熟的商業、旅游、文化資源，形成了以廣州體育館為主要運營平臺，以體育場館管理、賽事推廣、文化康體項目開發為發展平臺的獨具特色的經營格局，包括了演唱會、文化交流、體育競賽、慶典會展、團體文體活動、青少年運動培訓、餐飲、娛樂、休閑、羽毛球、游泳、乒乓球、籃球等，探索出了中國體育場館企業運營管理的一條新路。

（二）天津自來水集團水務項目

2007年，天津率先在供水項目建設上實行改革，按照“政府引導、市場為主、社會參與”原則，試行政府、企業、社會多元化投入機制。天津市自來水集團與法國水務巨頭威立雅集團以51%∶49%的股份比例共同設立津濱威立雅水業有限公司（合營公司），實現了政府和社會資本合作。天津市政府與合營公司簽署特許經營協議，授予合營公司在營業區域內經營自來水業務的特許經營權，期限30年。

在與威立雅簽訂合作協議成立合營公司之后，多項利益得到滿足。社會資金的注入，盤活了原有企業的資金存量，打通了社會融資渠道，為公司在水務管理硬件設施上的更新和建設提供了保障，促進了天津市水務事業多年來的平穩發展。同時，威立雅先進的水務技術和管理經驗得以被引入，企業在一定程度上提升了自己在水務軟硬件方面的水平和業務能力，推動了企業在提高供水水質、保證供水壓力、改造老舊管網、減少水量漏失等方面實現新的突破和跨越。PPP模式的引入加強了企業獨立自主應對風險和問題的能力，解除了政府對企業的過多干預，讓企業能在自主發展的摸索中不斷積累運營經驗，實現了企業良性發展。

五、公用事業項目采用PPP模式的政策建議

（一）建立激勵與風險分配機制

公共事業項目通常投資大、回收期長、公益性強、盈利性差。要想有私人資本的熱情參與，采用PPP模式操作，政府應給予項目相應的政策扶持作為補償，如稅收優惠、貸款擔保、給予私人企業沿線土地優先開發權等。通過構造運營過程中的盈利模式，從而使得公用事業項目PPP融資成為可能。

此外，PPP模式能否成功，合理的風險分配機制是關鍵。各方必須認識到PPP不是一個買賣合同而是一種合作關系，各方要共同分擔風險和責任。一般來說，政策、法律變化、價格調整等風險主要由政府承擔；對項目主體可以通過主觀選擇影響的風險，如設計建造風險、運營管理風險等，主要由項目主體承擔；一些不可抗拒的風險，如自然災害、突發社會事件等，可以采取保險的方式。

（二）設立PPP管理機構

在PPP模式中，政府通常既是參與者又是監管者，政府既要和私營部門簽訂合約，又要對項目建設階段的工程質量、安全標準，項目完成后運營階段的服務質量、價格標準進行監管；如何使一個實體能夠發揮出兩種截然不同的作用，如何恰當地處理好兩者的關系是順利推進PPP模式項目的關鍵所在。在PPP模式項目運行中，一個獨立的PPP管理機構不僅能夠支持PPP項目的質量控制、技術援助、標準化、促進工作和政策指引，幫助公共部門設計和實施PPP項目，為推廣PPP提供國家層面的組織保障，還能在合約中的權力主體發生產權或利益糾紛時，處理糾紛，確保各方的利益。

（三）扶持私人專業機構

調動社會資本的積極性，使其參與到公用事業項目中來是PPP模式發展的根本所在。目前來看，民營企業要想大規模參與公用事業項目建設，在資金實力、管理方式等方面都有待進一步發展完善。政府應出臺相關支持政策，制定規范化、標準化的PPP交易流程，對私人部門參與項目的運作提供技術指導。隨著PPP模式越來越多地推廣，民營企業參與公共事業項目的機會增多，逐漸會形成規模效應與經驗累積，提升自身實力。

此外，應大力支持發展精通PPP模式運作流程的中介機構。他們的存在對PPP模式的推廣與采用具有促進作用。政府可以從市場準入、項目參與等方面支持中介機構的發展。降低市場門檻，讓更多企業進入這一領域。

（四）構建PPP模式監管體系

公用事業項目采用PPP模式離不開政府監管和社會監督，構建相適應的監督體系十分必要。政府的監管包括市場準入與退出、定價、產品與服務質量、運行安全以及競爭秩序的監管。PPP模式下，政府要轉變監管方式，用經濟、法律的監管代替直接的行政管理。社會監督是以公共利益為根本，防止PPP項目公司的經營損害公共利益。社會監督包括項目建設程序監督、部分運營數據的公示、對私人公司及公共部門的運營績效進行公開聽證等。該類監督機構應該在財政上完全獨立，與項目公司沒有利益關系，對PPP項目的收費、服務及管理政策做出評價，保證項目的順利實施。

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責任編輯：傅延懌李向春

中圖分類號：F294.1

文獻標識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）02－0057-04

作者簡介：辛曉天（1975—），國家開發銀行天津市分行。郵編：300061