加強預算單位結余結轉資金管理的實踐探討

◎文/何志強

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加強預算單位結余結轉資金管理的實踐探討

◎文/何志強

摘要：盤活財政存量資金，把閑置、沉淀的財政資金用好，是當前財政財務工作的重點之一。本文從預算單位角度，分析了結余結轉資金產生的原因，就進一步盤活用好財政資金提出工作建議。

關鍵詞：結余結轉資金;管理;實踐探討

一、預算單位結余結轉資金管理概況

財政存量資金是指滯留沉淀在各級政府財政部門的各類專項資金和結存在預算單位的結余結轉資金，預算單位結轉結余資金是存量資金的“大頭”。預算單位結余結轉資金，包括結余資金和結轉資金兩個部分。結余資金是指支出預算工作目標已完成，或因政策變化、計劃調整等造成工作終止，結存在預算單位的項目支出結余；結轉資金是指支出預算已執行但尚未完結，以后年度需按原用途繼續使用的資金，包括項目支出結轉和基本支出結轉。按資金來源劃分，預算單位結余結轉資金包括財政預算撥款形成的結余結轉和通過非同級財政及取得其他收入形成的結余結轉兩類。大量的財政性資金長期結存在預算單位，不僅造成預算單位支出不統一、不規范等問題，出現苦樂不均、年底“突擊花錢”等現象，埋下“賬外小金庫”隱患，而且影響了財政資金使用效益和保障能力，減弱了對穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節的財政支持力度。

近年來，從中央到地方不斷加強對結余結轉資金管理。從全國情況看，一是不斷完善制度體系。2010年財政部制定了《中央部門財政撥款結轉和結余資金管理辦法》（財預〔2010〕7號），2013年下發了《財政部關于進一步加強地方財政結余結轉資金管理的通知》（財預〔2013〕372號），形成了加強結余結轉資金的制度框架。經初步統計，北京、山東、山西、河南、湖北、安徽、浙江等省市已制定了省一級的預算單位結余結轉資金管理辦法。2015年，國務院、財政部相繼下發管理意見，2015年上半年，李克強總理在召開的國務院常務會議上，4次部署“盤活財政存量資金，支持促進經濟發展”工作。財政部下發《關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》（財預〔2015〕15號）明確，部門預算結余資金以及結轉兩年以上的資金，由同級財政收回統籌使用。國務院就做好盤活財政存量資金提出了工作要求，主要是：加強項目預算批復和下達，實施項目動態調整機制，編制部門三年滾動規劃，推進結余結轉資金的統籌使用，對結余資金和連續兩年未用完的結轉資金，一律收回統籌使用;對不足兩年的結轉資金，可按規定用于其他急需領域等。二是強化檢查監督。財政部和審計署分別對全國存量資金情況開展專項檢查。審計署2015年6月發布的《國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示：至2014年底，抽查的22個中央部門有存量資金1495.08億元，18個省本級財政有存量資金1.19萬億元。財政部于2015年3 至4月，組織開展了盤活地方財政存量資金專項檢查，共查出各類違規問題資金約9561億元;截至2015年11月月底，全國財政收回存量資金3658億元，調整用于保民生、補短板、增后勁。

從天津市情況看，2013年制定了《天津市市級財政預算結余資金管理辦法》（津財預〔2013〕67號），并下發了《關于進一步加強財政結余結轉資金管理的通知》（津財預〔2013〕84號）。2014年7月，市政府批轉市財政局擬定的《天津市市級預算單位財政撥款結余結轉資金管理暫行辦法》（津政辦發〔2014〕70號）），其主要內容：一是對項目結余資金，要求全部上繳國庫，各單位一律不得自行使用。二是對可按原用途繼續使用的結轉資金，屬于項目支出的結轉資金可按原用途使用，但不得調整支出用途，對連續兩年未使用、或連續三年仍未使用形成的項目支出剩余資金，視同結余資金要上繳;屬于基本支出的結轉資金規定在一定的支出范圍及標準內使用。三是建立清理結余結轉資金制度，對常年累計結余結轉資金規模較大的單位，在核定部門預算資金時，適當壓縮財政撥款額度。

二、預算單位結余結轉資金形成原因

（一）管理理念方面

近年來，財政部門對預算單位資金保障水平在逐年提高，但在人員支出核定上，因對個別支出項目認定范圍，以及預算標準與實際發放水平間存在差異，預算單位人員經費尚有一定缺口。預算單位往往會通過申請業務經費、項目經費等方式取得其他資金，直接或間接用于補充正常經費，甚至有個別單位以申領項目經費名義虛報冒領財政資金。多渠道申請經費，在某種程度上會造成?？畈荒軐Ｓ?、挪用及留滯沉淀財政資金等問題。

單位理財如同居家過日子，一些單位報批預算時大方，花錢時則很“細心”，想方設法開源節支，日積月累積攢了一定的結余資金，正所謂“家有余糧心里不慌”。對于一些系統性主管單位來說，為了周轉、平衡所屬單位相關支出，保障一些必要的開支及應付不時之需，也需要留有一定的可調用資金，這也會形成暫時性的結余結轉資金。

（二）預算管理方面

1.預算編制與實際執行有偏離。目前，預算單位形成的結余結轉資金主要是項目資金。項目預算編制是一項系統性工程，具有專業性、前瞻性。而目前各單位項目編制主要是由單位財務部門負責，由于前期缺乏充分論證，項目內容往往未經相關專業部門審驗評審，項目方案不細化、項目金額有“水分”。一些項目批復后無法正常實施，或在實施中需要調整變更，這樣不可避免造成項目執行時間的延遲。有的項目雖沒有延遲，但因申報不實，項目完成后往往會形成一定的結余資金。

2.項目執行進度較慢。從項目單位看，存在“重要錢、輕執行”的情況，將項目資金申請到位后，沒有及時組織實施，從而影響到執行進度。從管理程序上，項目預算資金核撥到項目單位一般要3 至4個月時間，而基建維修、信息化類等項目，實施需經過立項批準、投資評審、政府采購等諸多環節，往往用時較長，加之合同簽訂后，按合同分期支付款項，或是在驗收后結算，項目資金很難在當年全部執行完畢，有相當一部分資金會結轉至下一年度。

（三）收支管理方面

1.收入來源多樣化。一些預算單位除同級財政撥付資金外，當實施一些重大項目、從事和受托從事某些專項工作，中央或是其上級部門也會撥付一定資金予以支持。有征收任務的單位，同級政府也會根據實際完成情況，給予一定數額的政府獎勵或是征收補貼。部分單位也會借助于一些資產資源，取得一些其他性收入。因這些收入來源具有不確定性和分散化特點，事前不能合理預計，往往是視收入情況，再確定具體支出。加之資金到賬時間較晚，資金使用滯后，造成當年執行數額較小，剩下的自然轉作結轉性資金。

2.支出得到有效管控。近年來，各地區、各部門全面落實中央八項規定精神，堅持厲行節約，嚴格津貼補貼發放，大力壓減“三公”經費等一般性公務支出;嚴控基本建設及維修改造項目，清理超標準占用辦公用房，維修項目需報經有關部門批準后實施，維修類項目支出增速放緩，部門支出規?？傮w上得到了有效控制，單位支出資金壓力有所減緩，收支缺口縮小。與此同時，財政審計部門嚴格預算管理，加強對財政資金動態監管，單位擠占挪用專項資金和項目資金等問題得到了遏制，個別項目資金難以以其他名目撥付，形成沉淀性資金。

（四）財務核算方面

預算單位會計核算主要以收付實現制為主，一些業務發生后，由于票據結算等原因，在會計上還不能作當期支出處理，有的只能跨年結算。一些單位對歷史原因形成的往來款項，因人事變動、審批手續不全缺失等原因，長期掛賬，沒有進行定期清理。因未作支出處理，盡管資金已支付，賬面余額實際已不存在，但財務賬上仍會反映為單位結余。

三、盤活財政存量資金的建議措施

（一）加強保障能力，提高資金統籌力度

1.保障重點支出需要。全面摸清家底，合理預計部門預算收入、其他收入、上年結余結轉資金等收入來源。加強預算編制與執行、結余結轉資金與預算安排的統籌協調，整合各類結余結轉資金，統籌調整用于符合政策規定的人員性基本支出、國家支持及社會發展急需領域，改善基層辦公環境及設施，解決單位后顧之憂。

2.打破部門藩籬。統一部門內部同類型單位經費支出口徑、支出標準，合理測算其經費保障水平。在政策范圍內，對超過保障水平的結余結轉資金，由主管部門統籌使用、二次分配，平衡用于系統內部其他急需資金的單位或項目，用好用活存量資金。

（二）加強項目管理，提高項目執行進度

1.科學編制項目預算。切實把預算編全、編細、編實。一是建機制，密切與人事、資產、行政后勤等部門的協調協作，厘清職責、細化流程、形成合力，提高項目編制的科學性和可執行性。二是早啟動，每年從5月份開始，著手下一年度項目編制工作，加強前期調研和可行性論證，并按“三重一大”制度報本單位黨組會或辦公會研究確定。三是實方案，購置類項目購置數量需與本單位人員、資產現狀匹配，采購價格應在限額標準內;維修改造類項目要有效果圖和施工圖、工程預算等材料，并設有必要的績效目標。四是先評審，委托具有專業評審資質部門評審，將評審額作為安排項目預算的依據，盡量縮小項目預算與工程結算之間差額，核實資金，擠壓“水分”。五是嚴審核。嚴格預算編制程序，細化編制要求，實行三年支出滾動規劃，健全項目庫管理，延長審核周期、加大審核力度，合理有序分年度安排項目資金。

2.強化項目執行。一是建立項目負責人制度，將批復項目分解到具體責任人，由其具體組織實施或督導所屬單位執行。二是加強統計分析，定期通報項目執行情況，對執行中遇到問題及時給予幫扶指導，及時合理申請撥付項目資金，促進項目早實施，避免“項目等錢”或者“錢等項目”。三是嚴格政府采購手續，對集采目錄內及限額標準以上貨物、工程、勞務，要實施政府采購，依法做到應采盡采。四是嚴格按批復項目及內容實施，對因政策變化等原因，預計年底可能形成的結余或因執行進度慢、效率不高的項目，及時提出預算調整意見，對當年9月底仍未實施項目一律核減，調整用于其他急需項目，減少新增結余可能。

（三）加強資金管理，提高資金使用效益

1.加強資金使用管理。預算單位經費有基本經費、項目經費、專項經費、其他收入以及結余結轉性資金等，各項資金在使用上有所不同。在支出上要切實加強監管，嚴格預算批復項目及內容使用資金，項目資金只能用于項目本身支出，不得用于支付“三公”經費等重點公務支出，且此項目非彼項目;專項經費要?？顚Ｓ?，支出需按特定用途使用，嚴禁擅自混用調劑預算資金。

2.加快資金撥付進度。及時批復下達年度預算，對于一些消耗性項目經費和業務經費，根據序時進度和工作開展情況及時撥付;對一些工程類項目經費，特別是一些周期性較長的項目，可根據年度預算，在預算批復前，先期撥付啟動資金30%，其后再根據執行進度撥付后續資金。

3.建立資金考核清理制度。根據各類項目不同特點和序時進度，以資金是否實際支付供應商和服務提供商為依據，確定完成進度的考核節點，對執行不力的，予以警示;超過三個月仍未執行的，調整項目用途。加大清理力度，對超過兩年的項目結余結轉一律凍結用款額度，上繳國庫，收回后統籌使用。

4.加強資金核算管理。認真執行新修訂的行政事位單位會計制度，在核算上通過設置輔助核算來細分各類資金來源和具體項目及金額，及時記賬反映。形成定期清理往來款項制度，并作相應會計處理，真實反映資金收支余狀況，避免虛增結余。

責任編輯：高麗麗馮時

中圖分類號：F812.3

文獻標識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）02－0054-03

作者簡介：何志強（1964—），天津市財政局。郵編：300042