天津市科技創新券政策研究

◎文/張拓宇

?

天津市科技創新券政策研究

◎文/張拓宇

摘要：科技創新券是近年來由歐洲國家興起、并逐步在國內各省市實施的一項政府創新投入政策，其實質在于將政府購買服務與財政后補助機制相結合，以科技型中小企業的創新需求為導向，資助其向科研機構購買低成本、便利化的創新服務產品。當前，天津科技型中小企業已成鋪天蓋地之勢，對包括研發設計、檢驗檢測、技術轉移、知識產權、科技信息等在內的各類創新創業服務需求強烈，以天津國家自主創新示范區為試點區域，試行推廣實施創新券政策，對進一步促進科技基礎資源優化配置，深化產學研協同創新，優化科技財政資金使用效率都具有積極作用。

關鍵詞：科技創新；創新券；科技型中小企業；創新促進型政府采購；財政后補助

一、引言

《國務院辦公廳關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》提出，綜合運用政府購買服務、無償資助、業務獎勵等方式，支持中小企業公共服務平臺和服務機構建設，為中小企業提供全方位專業化優質服務。作為將政府購買服務與財政后補貼手段相結合的一種政策工具，創新券制度正在北京、上海、浙江、廣東等地區推廣普及，成為優化科技財政投入方式、扶持大眾創新創業的有效手段。

所謂創新券（Innovation Vouchers），簡言之就是一種由政府免費發放、科技型中小企業（或科技創業團隊）持有的“權益憑證”和“創新貨幣”，持券方可憑此向能接受創新券的機構按計劃購買所需服務產品。對于創新券的本質特征，我們可以從兩個方面來解讀。一方面，創新券符合“創新促進型政府采購（public procurement for innovation）”的特點，即由財政出資部分承擔了持券方購買第三方服務所需的費用支出，這對于自身財力有限、缺乏必要人力和技術條件儲備的中小企業往往具有雪中送炭的效應，同時也可以通過政府購買的方式對科技服務機構和服務產品形成支持；另一方面，創新券通常采取“事前審批、事后兌現”的操作流程，即持券方須在規定時間內按照申請計劃來“定向”使用創新券購買服務，政府則在審核無誤后給予通過后補貼完成兌現，從而形成基于誠信和契約的一套運行模式，使政府科技財政資源得到更高效、精準和規范地配置利用，這也符合當前科技財政投入方式改革創新的理念。

二、推廣實施創新券的作用

創新券作為一種用戶需求導向的科技財政投入模式，能夠有效發揮科技財政投入對中小企業和創業團隊的扶持效應，引導科研機構依托自有資源開放共享，提高科技財政資金的使用效率。在當前全市繼續實施“科技小巨人成長計劃”、建設國家自主創新示范區和推進大眾創新創業的進程中，推廣實施創新券制度，對進一步增強創新主體活力、健全創新創業生態、深化科技管理體制創新，勢必將產生多重積極效應。

（一）扶持科技型中小企業

科技型中小企業是以科技人員為主體，以科技成果商品化及技術開發、技術服務、技術咨詢為主營內容的知識密集型經濟實體，是國民經濟體系中創新意愿最強烈、創新活力最充沛的群體之一。然而受制于自身規模小、人力財力薄弱、缺乏創新資源儲備等因素，科技型中小企業在開展技術創新及技術成果轉化等環節常常面臨諸多制約，卻又難以完全依靠市場去吸引和配置外部創新資源為己所用，致使部分企業無法跳出“低技術陷阱”、甚或走向以人力、資源換效益的道路。創新券制度的推出，不僅可通過財政公共投入墊付部分企業服務費用支出、緩解其資金周轉壓力，同時也有助于促進企業對外需求創新服務對接，有助于引導銀行及社會資本關注和投向企業創新，從而破解科技型中小企業初創及成長階段尋求外部創新資源的困境。

（二）促進科研機構資源開放

創新券的實施，不僅能夠為科技型中小企業降低創新投入成本，也會提升企業對外尋求服務對接的積極性，增加企業向高校、科研院所等科研機構購買科技服務產品的交易數量，促進供需雙方更緊密的對接，有助于增加科研機構的服務收益，進而促進更多科研機構將其所掌握的科技資源拿出來進入市場，這對全社會科技資源的進一步開放共享和優化配置勢必將產生顯著的積極效應。

（三）健全創新創業服務體系

當前，我國的科技服務體系是以“公益性的國家科技資源服務機構為主體，市場化服務機構為補充的多元化服務體系”，而創新券在公益性科技資源與市場化服務之間對接方面能夠發揮出顯著的促進作用。一方面，創新券能夠對科技服務供需雙方實現雙向引導和促進，刺激科研機構服務資源面向市場開放，鼓勵企業以自身需求為動力主動尋求對接，有效彌補因市場失靈導致的供需雙方信息不對稱等難題，增加科技服務市場的活躍度和交易量，進而帶動科技服務體系持續發展和健全。另一方面，在科技基礎條件平臺、科技服務資源平臺建設中，創新券機制的引入也能夠有效解決科技基礎條件平臺服務中創新資源配置的市場失靈問題。

（四）優化科技財政投入方式

在當前深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的形勢下，要求更多運用財政后補助、間接投入等方式支持企業重大產業關鍵共性技術、裝備和標準研發，對企業技術創新的投入方式也將轉變為以普惠性財稅政策為主。創新券政策符合財政后補助、企業自主決策的要求，具有普惠性財政政策的特點，是當前深化科技體制改革、優化科技財政投入方式的有效手段。從創新券的支持方向看，所支持項目都是來自企業生產一線、亟待解決的研發設計、技術轉移、技術改造、創新能力等服務內容，項目實施成果直接作用于企業的新技術新產品開發和企業創新管理能力建設，實現了“從企業需求中來、到企業生產中去”的無縫對接，基本不會產生閑置科技成果，不存在成果難以轉化的問題，最大限度發揮了財政資金的使用效率。從創新券資金的使用方式看，基于“事前申請、事后補貼”的運作模式，使企業持有的創新券資金只能在規定時間內“專款專用”購買事先計劃的服務項目，逾期未使用或未按計劃使用則無法正常兌現，這樣就可以有效避免財政資金被挪用、濫用等問題。此外，由于創新券通常依據企業購買服務的實際合同額按一定比例補貼，這就需要企業通過自籌等其他方式完成其余資金的配套，從而引導了社會資本投入企業創新，成倍放大了財政資金的效能。

三、國內外推廣實施創新券的模式

創新券或類似模式在荷蘭、比利時、愛爾蘭、瑞典等歐洲國家已經推行多年，在國內的北京、上海、浙江、廣東、江蘇等地區也已經開始逐步推廣實施，不同地區結合其創新體系建設的實際情況，在資助對象、資助方式及管理運行方面也各有其特點。

（一）資助對象

以愛爾蘭為例，創新券資助對象主要為除農業和運輸業以外的中小企業群體，要求公司雇員在50名以下、年營業額1000萬歐元以下，支持公司單獨申請或10個以上公司為解決共同的項目要求提出合伙申請，其他歐洲國家的運作模式也大體相似，只是在企業規模和申請模式上有所差異。從國內情況看，創新券資助對象則主要包括兩大類，一是科技型中小企業，二是科技創業團隊。如北京將創新券資助的科技型中小企業限定為在中關村國家自主創新示范區內注冊的，在職正式職工不多于100人，營業收入1000萬元以下，注冊資金不高于2000萬元的企業，且兩個年度內未獲得除創新券以外的任何市財政資金支持，從而有針對性地聚焦到科技型中小企業中規模小、實力有限的相對“弱勢群體”。對創業團隊，北京、上海均提出，未注冊企業且具有產品研發及轉化所需測試或研發工作（不包括僅限創業文本策劃的項目）的創業團隊可提出申請，在省部級以上創業大賽中獲獎團隊則獲得優先支持。浙江則鼓勵各市縣自主確定創新券支持范圍，優先支持在創新創業大賽取得名次的企業和創業者，支持省級以上科技企業孵化器、大學科技園、眾創空間、泛孵化器的在孵企業和創業者。

（二）服務主體

根據一項對歐洲各創新券計劃的調查看，參與創新券服務的知識提供機構（即我們所說的科技服務機構）多數由公共或半公共服務提供者構成，有少數創新券計劃接受私人商業性研發服務提供者和私人法律、私人咨詢服務。在國內，創新券服務主體主要來自于已納入各地區科研服務平臺網絡中的科技基礎資源擁有者，包括高等學校、科研院所，以及部分社會化科技服務機構、企業科研機構和協會行會等組織。如上海的創新券服務機構均為加盟上海研發公共服務平臺、上海市技術創新服務平臺、上海市專業技術服務平臺的相關機構；南京的創新券服務機構則包括高校、科研院所及相關科技平臺（科技平臺指省級以上重點實驗室、市級以上科技公共服務平臺、市級以上公共技術平臺、市開放實驗室、市級以上院士工作站等）。除依托各類科研條件平臺組織服務資源外，北京還引入了“推薦機構”、“專業服務機構”的模式，分別組織企業和“實驗室”（北京將參與創新券服務的三類機構，即重點實驗室、工程技術研究中心和北京市設計創新中心統稱為“實驗室”以示區別）進行服務對接。這些推薦機構和專業服務機構基本來自“首都科技條件平臺”中的研發實驗服務基地、領域中心和區縣工作站，涵蓋首都地區絕大多數的科技基礎資源。

（三）服務內容

創新券所支持的服務內容涉及企業創新不同環節，通常以一般性應用研究、技術研發、產品設計開發與檢驗檢測、知識產權管理，以及企業創新管理、市場研究和商業模式創新等為主，部分歐洲國家的創新券計劃中也涵蓋電子商務、IT咨詢、創新人才培訓等事項，但對諸如培訓類型等有較為明確的限定。北京的現行創新券資助范圍包括“測試檢測、合作研發、委托開發、研發設計、技術解決方案或購買新技術新產品（服務）”共六大類，其中以檢測、研發方面的服務項目所占比重最大，同時明確“按照法律法規或者強制性標準要求必須開展的強制檢測和法定檢測等其他商業活動”不納入支持范圍；上海所采取的服務內容界定方式與北京大致相同，并在其研發服務平臺上對可使用創新券的服務產品添加標識。天津濱海高新區管委會面向高新區企業推出的“創通票”則將支持的服務內容分為高企服務、知識產權、分析測試、新三板掛牌和初創服務包，內容涉及與高企專項服務、知識產權申報及維護、儀器設備使用和技術檢測、初創期載體租金，以及與企業上市相關的財務、法律咨詢服務等。相對于普遍意義上主要針對企業科技創新活動本身的創新券資助模式，“創通票”涉及的服務領域較為寬泛。

（四）資助方式

歐洲各國發行的創新券在資助方式上細分為多種，其中通過“單一券”、“小額券”資助單個中小企業購買技術服務；以“聯合券”、“大額券”方式針對大型項目實施資助或集中解決企業關注的產業創新共性問題；面向特定技術領域則推出針對性較強的“專項券”，等等。國內將創新券種類劃分較細的是江蘇宿遷，分為企業類、平臺類和獎補類三種，企業券中依據企業類型和資助事項又細分為重點、一般和技術服務券，這一框架已經將企業自主創新、添置設備、購買服務、平臺建設和政策性獎補等事項納入其中，遠遠超出了通常意義上的創新券范疇，具有特殊性，不具有普遍性。除宿遷外，國內多數省市所推廣的創新券主要聚焦于資助企業購買科技服務產品，在資助方式上主要的不同之處在于事后由哪一方申請兌現。如北京要求由提供服務的實驗室在接受創新券后申請兌現，企業實際上只需交付創新券以外的服務費用即可，這一模式使企業實實在在看到“少花錢多辦事”的效果，但需要實驗室在資金墊付等問題上承擔一定風險；上海則由企業在申請創新券后自行持有，并在使用創新券購買服務后提出兌換申請，獲得資金補貼，這種模式在操作上更加靈活便捷。

四、天津市推廣實施創新券的制度設計

天津推廣實施創新券政策可以充分借鑒歐洲各國創新券計劃及北京、上海等地的理念和運作模式，結合天津在科技資源服務平臺建設和資源集成方面的基礎條件，進行本土化制度模式的設計，在先期試點、逐步推廣過程中不斷健全工作機制。

（一）資助對象

結合當前建設天津國家自主創新示范區“一區二十一園”、支持眾創空間和創業團隊發展的相關工作，創新券試點推廣期間可以將資助對象限定為示范區范圍內符合條件的科技型中小企業與科技創業團隊。其中，科技型中小企業應以規模小、實力弱但發展前景較好的初創期和成長期企業為主，創業團隊則可以優先支持在各級各類創業大賽中表現出色的團隊和個人。在資助服務項目方面，以委托（合作）開發等研發設計服務，樣品測試、新產品檢驗、產品性能測試等檢測認證服務，通過技術轉讓、技術轉移購買科技成果等。

（二）管理機構

以科技、財政等政府職能部門牽頭組成創新券市級管理組織。主要職能是負責創新券政策制定、審批發放、資金籌集撥付及行使監督管理職能。可由創新券主管部門委托第三方專業機構作為監理方，接受委托具體執行創新券申請及兌現申請的受理和審查，對創新券使用情況進行跟蹤，定期出具監理意見、監理報告等決策參考。同時，吸納能牽頭組織企業申報、組織服務資源的第三方機構加入管理體系中。可參考北京模式，依托高校和大型科研院所自有的成果轉化中心、技術轉移中心，分別組織本單位內重點實驗室、工程技術中心等平臺資源，依托工程技術中心聯盟等協會，牽頭組織科技服務機構和平臺中的“散戶”資源。此外，有研究表明，政府機構和基層生產力促進中心作為科技型中小企業創新活動的“利益相關者”，可以成為面向企業、協助推動實施創新券工作的基層執行機構。

（三）運作模式

創新券可設計成為帶有特定標識、針對特定服務項目的定額有價電子編碼或電子價券，依托科技型中小企業服務網等資源服務平臺搭建創新券管理系統，在線完成創新券的申請、流轉、綁定及兌現流程。創新券的申請應遵循公開普惠、自愿申請的原則，由區縣科委、行業協會等組織各自領域（區域）內企業提出申請，并對企業單筆申請限額、年度申請上限等做出一定規范，以體現創新券資金的普惠效應。試點期間，可先采取“事前備案、定向資助”的模式，企業在申請時提交服務機構、服務事項、申請金額等必要信息，經審核后遴選確定資助對象及金額。待試點期滿、條件允許的情況下，可逐步引入“開放申請”、“合作申請”等其他方式，前者允許企業申請時不指定服務機構和事項，僅就其創新活動提出意向，事后依據其相關佐證材料核定額度給予資金補貼；后者則資助多個企業和團隊圍繞共性問題、聯合開發等需要，以組團、打包等方式向科研機構購買服務。

（四）申請與兌現

由創新券管理服務平臺發布申請通知，創新券服務機構在平臺注冊發布帶有“創新券”標識的服務產品，當企業與服務機構達成購買意向并生成服務訂單后，可選擇進入創新券申請程序，填報申請信息單，掃描上傳企業組織機構代碼證等證明文件。由管理機構對企業申請材料及證明材料進行審核后擬定資助名單、確定資助金額后向企業發放電子券。持券企業在向服務機構購買服務產品時，需在簽訂合同中列明創新券使用信息（包括實名持有者、備案編號、使用金額），并在完成約定服務內容后上傳合同、發票及必要證明材料，使創新券與服務訂單、合同完成一一對應的綁定。

創新券管理機構將依據發放和使用情況，擇期發布兌現通知，已使用創新券的企業則提交購買服務的相關證明材料申請兌現，經專家評審后撥付資金。

（五）監督管理

政府相關職能部門將對創新券發放及使用情況實施動態監督管理，一方面用于指導后續推廣工作，對發放規模、額度等進行調整，對服務機構、管理機構績效進行評價；另一方面，委托審計機構進行審查和監督，杜絕惡意串通、騙取財政資金等行為。同時，對創新券申請、服務和兌現期間涉及企業的商業機密及合法權益的，應嚴格約束相關單位和人員對企業注冊資料、科研活動內容等嚴格保密。

五、推廣實施創新券的幾點建議

（一）制定創新券服務清單

企業創新創業活動中的科技服務需求是多種多樣的，不僅限于技術研發、設計、測試等“硬”技術服務項目，往往還包涵企業創新戰略、技術轉移、知識產權、商業模式創新、人才培訓等諸多“軟”環節。為此，創新券的資助范圍勢必應逐步拓展，如英國創新券除支持產品評估和認證、樣機設計、產品設計、創新性產品外，也對市場可行性研究、經濟效率審計等給予資助。針對這一問題，有必要在現有科技服務業分類基礎上，對創新券資助的服務產品和項目適當進行篩選和歸類，建立相對規范的服務清單，據此實施分級、分類的管理模式，依據不同服務類型制定“差別化”的申請和審核標準，嘗試以“市場指導價”等方式規范服務市場定價、付費和評估機制，促進模塊化、訂單式的在線交易和申請兌現流程，從而提高管理服務效能。

（二）建立企業需求主導的服務網絡

通過實施創新券制度，企業得以根據自己在創新發展中的需求，有針對性地尋求高校和科研院所的支持幫助，從而有利于促進企業真正成為技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化的主體。應充分發揮對科技服務資源的優化配置作用，鼓勵各類重點實驗室、工程實驗室、工程（技術）研究中心及社會化專業服務機構，共同面向科技型中小企業和創業群體構建開放共享互動的創新網絡，以創新券為牽引、探索企業主導、院校協作、多元投資、成果分享的協同創新模式，促進科研基礎設施、大型科研儀器和科技信息資源等向社會開放服務。

（三）探索與科技金融政策銜接

創新券本身額度一般不大，但有助于在產學研主體間建立長期合作機制，勢必進一步帶動企業后續創新創業進程，刺激產業創新需求和創新投入，從而達到以小部分投入帶動企業和社會資本投入的放大效應。應進一步探索科技金融政策與創新券機制相結合的運作模式，鼓勵科技金融機構將持有創新券的企業和團隊納入重點服務對象給予更高關注，為其提供靈活多樣、貼近需求的科技金融服務，特別對處于創業孵化階段的企業和團隊，可嘗試與創業孵化、技術轉移等服務資源提供方共同構建“孵化+創業輔導+投融資”的完整體系，促進科技金融鏈與科技服務鏈對接，增進科技金融服務便利化。

（四）進一步優化監督管理措施

政府在推行創新券過程承擔著一定風險，因此在申請、使用及兌現等各環節應建立起一套科學、規范、合理、便捷的監管機制，既要體現創新券對科技型中小企業的普惠效應，同時也要避免企業非創新活動鉆政策空子、避免科研機構在政策上尋租。在制度設計和管理體系構建時，應盡可能“管、辦、服務”機構彼此相對獨立，企業與服務機構間也不應有任何隸屬、共建、產權紐帶等關聯關系，從而保證權利分散、信息可查、風險可控，盡可能保證創新券推行的公平公正。要逐步建立起創新券活動的“誠信檔案”體系和“黑名單”機制，引入第三方評估監理機構，定期對創新券資助項目和資金情況進行審計和抽查，對虛假申請、惡意串通、騙取財政資金的，除依法追回資金外，相關單位列入永久黑名單，對其申請享受其他政策也要有所影響。同時，對服務資源提供方也應建立評價監管機制，依據其技術儲備、科研能力、服務績效及誠信評價等要點，建立服務機構“星級檔案”并采取必要的準入退出和獎懲機制，也可以為企業選擇合適的服務方提供參考。

責任編輯：李向春

中圖分類號：F276.3

文獻標識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）02－0013-05

基金項目：天津市科技發展戰略計劃項目《推進創新驅動發展戰略實施的體制機制創新研究》（項目編號14ZLZLZF00138）

作者簡介：張拓宇（1982—）天津市科學技術信息研究所科技情報研究中心。郵編：300074