聚焦國家監察體制改革

馬懷德　李成言　莊德水　任建明

2016年11月7日，中央紀委監察部網站發布消息，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在3個省市設立各級監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。此次試點改革將給國家監察體系帶來哪些變化？具體又該如何進行？

全覆蓋讓監察無死角

《試點方案》要求，整合反腐敗資源力量，擴大監察范圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，具體包含哪些機構和人員？

□馬懷德：正如同十八屆六中全會公報所說，各級黨委要支持各級人大、政府、監察機關、司法機關，依法履行對公務人員的監督職能。以后的監察機關（國家監察委員會）就應該是與其他的國家機關平行，成為相對獨立的行政機關，能夠更好地發揮作用。監察機關在監督手段、方式更加完善之后，對人大、政府，包括政協等都能進行有效的監督和監察。

國家監察的范圍更廣，覆蓋所有行使國家公權力的組織和人員。比如，大學行使公共教育職能，醫院行使公共衛生職能，這些機構的公職人員。換而言之，就是所有國家財政供養的組織、群體都有必要納入國家監察范圍，包括法院、檢察院、醫院、學校、國企等，都納入檢查范圍。

□莊德水：除繼承原先監察部門職責外，監察委將實現監察范圍“全覆蓋”：新的職能包括對司法機關執法方面進行監察，對人大等一些國家機關的廉政情況進行監察，更重要的是對一些事業單位、社會團體的運行狀況也進行監察，監察范圍更廣。現在有一些外國人在中國擔任公職，比如在高校做院長，目前不是監察對象，但全覆蓋后也可對他們進行監督。

關鍵一步是整合反腐敗資源力量

《試點方案》中“整合反腐敗資源力量”是個關鍵詞，為何要進行整合？

□馬懷德：我國的反腐敗資源包括：政府的行政監察機構，監察部、監察廳、監察局等；政府內部的審計部門；跟行政監察在一起辦公的預防腐敗機構；行政體系以外的，檢察院的反貪機構，以及檢察院內部的預防腐敗局。

之所以要整合這些機構，是因為這些重要的反腐敗職能分布在行政和司法機關，多頭承擔預防和懲治腐敗的職能，資源分散，沒法集中力量，形成相對統一、獨立的監察職能。另外，這些機構在職能上也有重疊、重復之處，檢察院和政府內部都有預防腐敗的機構，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權威性，也可以降低行政成本。

□任建明：過去我國監察范圍存在盲區。比如，我國行政監察機構是隸屬于國務院序列的部門，主要監察對象是行政系統的公務員，這一機構去監督立法、司法等機關及其人員就會出現體制機制性問題。另外在層級上也存在盲區。比如，隸屬于國務院的監察機構去監察國務院、中央一級的官員會比較困難。

□莊德水：新舉措涉及國家監察權力的有效配置，是中國監察體系的重新建構，而絕非是現有監察部門的簡單提級、升格，不能將其簡單理解成把原先的監察部門或監察廳提格為監察委員會，它涉及到整合不同的監督力量，來完善現行的監督方式。（這次試點）把散布在不同部門的監督力量整合成有效的監督體系，將有助于破解當前監督面臨的問題，特別是監督沒有實現全覆蓋，監督效力比較低下，以及監督機構權威性比較低的問題。

監察委員會如何來整合反腐資源？其工作的權限范圍如何設定？

□莊德水：是分灶做飯、同一桌吃飯還是同一鍋做飯、分灶吃飯？改革實施辦法要與實際相適應，管用、有效是檢驗改革路徑的最佳標準。結合現在國際的經驗來看，應該將預防與反腐敗的力量和資源盡量整合到一起，發揮合力，使監督機構充分履行監督職能。

如何整合監察力量，不僅是具體操作問題，同時也需要突破一些制度性的框架，特別是法律所設定的框架。整合涉及職能調整和法律規范的調整問題。同時，監察委員會擁有哪些監督調查的相關權力也需要修訂法律來明確，同一種權力只能授予一個主體，授予兩個主體就可能會發生沖突。

□馬懷德：整合現有監督機構和監督力量，將檢察機關的反貪機構和審計機關并入國家監察機關，根據職能范圍，分別設立綜合監察部門、預防腐敗部門、審計部門，分別負責國家機關及其公務人員的監察、預防腐敗和財務監督等職責。

繼續實行中國共產黨紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公，在黨的統一領導下實行“雙向負責、各司其職、有分有合”體制，既要充分發揮紀委的黨內監督作用，又保證國家監察機關依法獨立行使職權。改革紀檢監察領導體制，國家監察機關實行垂直領導體制，監察機關負責人的提名、考察和任命以上級國家監察機關為主，所需行政及辦案經費由各級財政保障，統一核定和撥付。

□任建明：目前看來，應該把行政監察、預防腐敗部門、反貪、職務犯罪預防這四個機構整合到一起，是比較重要且可行的方案。改變這些部門的隸屬關系，提高位階，更重要的是增強其獨立性。當然，哪些部門整合進來其實也有爭議。比如要不要把審計部門合并進來。我個人認為不合適，審計是專業性很強的監督部門。但是未來可以考慮將審計的隸屬關系放到人大。

人大產生 強調監察獨立性

《試點方案》提到，監察委員會由人大產生并對人大負責，是否意味著監察權將獨立于行政權之外？又如何監督國家監察委？

□任建明：這一試點的最大變化是改變了部門的隸屬關系。原來分別隸屬于國務院、檢察院等部門的權力，現在直接隸屬于人大，向人大負責，受人大監督。

這次改革試點還提到一點“強化對監察委員會自身的監督制約”，但需要進一步明確的是，人大靠什么監督、如何監督，不能模棱兩可。人大除了批準預算、監督編制等方面，在日常行使權力過程中若出現濫用權力如何監督？人大可以考慮設置一個具體專門委員會。

來自人大的監督只是外部監督中一種方式，同時還需要有其他監督方式相配套，包括設計內部的監督機制。

□馬懷德：對監察委員會的監督有兩種，一是內部監督，現在的中紀委內部有監督室，作用就是自我監督；第二種是來自外部的監督，有很多種：包括人大的監督，它是由人大選舉產生的也要接受人大監督；另外，還要接受社會公眾、輿論的監督。中央監察委員會權力擴充、職能增加過程中，加強對委員會的監督，是整個改革的重要內容，也是防止檢察權過度擴張所產生的負面風險。

□李成言：國家監察委員會涉及全國人大，和紀委黨內監察不同，中紀委帶有黨紀黨規性，而國家監察委員會則帶有法律性。破解“同體監督”難題，成立監察委員會無疑全面提升了反腐機構的法律地位，更大程度上解決了內部監督與外部監督的問題。行政監察過去屬于監察部，現在提升到國家監察委員會，這是國家在紀檢、監察、反腐敗實踐當中一個非常好的提升和進步。