修訂《上海市消防條例》若干問題研究

喬駿

上海作為超大型城市，面臨著較嚴峻的消防安全挑戰。早在1995年，上海市就頒布實施了《上海市消防條例》（以下簡稱《消防條例》），并于1997年、2000年、2003年進行了三次修正，2009年又作了全面修訂。總體而言，《消防條例》自頒布實施以來，對于本市預防和減少火災危害，加強消防工作，保護人身財產安全，維護公共安全，發揮了積極作用。近年來，隨著上海城市發展，現代化水平不斷提升，新材料、新能源、新工藝的廣泛應用，本市不僅面臨面廣量大的傳統性消防安全問題，更是提前遇到了一系列非傳統性的消防安全新挑戰，消防工作仍然存在“瓶頸”和“短板”。為此，在市人大常委會副主任薛潮帶領下，由市立法研究所立項，市人大內司委、市人大常委會法工委、市公安局、市消防局、市政府法制辦和市立法研究所共同組成課題組，學習借鑒國內外先進的消防工作經驗，緊密結合自身的地理區位、功能定位、城市建設和產業格局等特點，就與本市經濟社會發展相適應、滿足火災防控實際需要，對修訂《消防條例》開展了課題研究。課題組堅持以人為本，堅持問題導向，配合改革需求，立足消防安全的公共屬性，立足“不抵觸、可操作、有特色”，立足現實需求與適度前瞻有機結合，對修訂《消防條例》的的重點問題提出了具體建議。

一、明確細化消防監督管理體制和內容

現有法律法規對消防監督管理體制的規定還不夠細致、明確。一是軍事、鐵路、交通、民航、林業系統的消防監督的消防監督管轄缺乏具體、明確的執行細則，極易造成職責不清、監管不力。二是消防監督管理運行模式簡單粗放。消防監督檢查是公安機關消防機構開展消防工作的主要形式之一，但現有消防法律法規對如何落實消防監督檢查缺乏相應的機制設計，對檢查組織、檢查重點、監督內容和檢查方法等內容沒有必要的細化規定，以致部分政府和消防部門的領導以及執法人員沒有樹立推動社會消防管理和監督執法并重的思想。三是公安派出所消防職責有待細化。目前，《中華人民共和國消防法》和《消防條例》僅賦予公安派出所開展日常消防監督檢查、督促火災隱患整改、協助開展火災事故調查的執法權，一方面未深入挖掘公安派出所行政執法資源優勢，另一方面公安派出所也缺乏對違法行為查處的剛性手段，無法形成執法閉環，難以全面實現三級消防監督管理的社會效果和法律效果。

為此，課題組建議明確細化消防監督管理體制和內容，厘清部門管轄邊界。一是要明確鐵路、交通、民航、林業系統的消防工作，由其相應的專業公安機關或者林業主管部門負責實施監督管理。規定營區內及其周圍具有產權或管理權的建筑物、構筑物、附屬設施設備和林木等其他附著物的消防管理工作由各部隊負責，業務上接受所在地公安消防機構指導。二是要在消防法已規定的公安機關消防機構、公安派出所對單位遵守消防法律、法規的情況依法進行監督檢查的基本模式基礎上，明確公安機關消防機構建立并實行消防監督抽查清單管理制度，制定消防監督抽查計劃，確定消防監督抽查單位，對被監督抽查的單位履行消防安全職責情況進行監督檢查。堅持檢查與服務并舉，由以往“代替”單位進行的“保姆式”檢查，向指導單位落實消防安全主體責任、自覺遵守消防法律法規、自主開展常態化消防安全檢查巡查轉變。三是要充分發揮公安派出所分布廣泛的優勢，在其履行日常消防監督檢查職責的基礎上，規定公安派出所還應當負責輕微火災事故調查，對管轄范圍內舉報投訴的消防安全違法行為、火災隱患進行核查，對依法應當處以一定罰款數額以下的消防安全違法行為實施行政處罰。

二、提升固化消防行政審批改革成熟經驗

消防行政審批作為消防部門對社會消防安全進行監督管理的手段之一，曾在特定歷史時期發揮了重要作用。但近年來實踐證明，原有做法已經越來越難適應形勢和任務的需要。為此，本市積極探索，堅持在法律框架體系下大膽實踐，但其中立法缺失的矛盾日益凸顯，包括采用技術審查和行政審批分離制度實施消防設計審核的工作模式在立法層面沒有給予明確；承擔技術審查工作的技術服務機構的法律責任不明確；社會消防技術服務力量參與承擔內裝修建設工程消防設計的技術審查工作亟需探索；開業許可檢查范圍有待細化；古建筑、歷史建筑保護需求與改建標準矛盾突出；既有建筑在整體產業調整中消防審批手續問題有待明確。

為此，課題組從以下幾方面對固化消防行政審批改革經驗提出建議。一是要明確消防行政審核技術審查程序。將技術審查和行政審批分離制度運行經驗在立法中予以確定。進一步擴大審圖機構開展技術審查的范圍，充分依靠審圖機構的專業性技術力量，探索以政府購買服務的方式，將內裝修建設工程消防設計的技術審查工作交由審圖機構實施。通過技術審查和行政審批的審核制度設計，將公安機關消防機構的工作重點由全過程管理轉為事中、事后監管，通過“專業的歸專業，管理的歸管理”，各司其職、各負其責，提高公安機關消防機構行政管理效能。二是要細化開業許可檢查范圍。認真貫徹落實中央和公安部關于全面深化改革的部署要求，更好地服務經濟社會發展，在消防法設定的消防安全檢查許可基礎上，將實行消防安全檢查的公眾聚集場所明確為：歌舞娛樂放映游藝場所以及市公安機關規定的具有一定規模的其他公眾聚集場所。三是要建立文物古建筑和優秀歷史建筑改建協商機制。為解決文物古建筑和優秀歷史建筑在修建過程中，現有標準和保護要求不統一的問題，規定在修繕改建過程中，對于有明確保護要求的建筑或部位，由其主管部門和消防部門建立協商機制，制定相應的防火安全措施，提高古建筑防御火災能力。四是要對既有建筑消防行政審批條件作補充規定。規定任何單位和個人不得擅自改變經公安機關消防機構驗收合格或者備案的建筑物、場所的使用性質；經建筑物、場所所在地區級以上人民政府或者相關行政管理部門證明確需改變的，應當向原驗收、備案機構重新申請消防驗收或者備案。

三、明晰政府、部門、單位的消防安全責任

現有法律法規對消防安全責任體系規定不夠全面。單位消防安全主體責任缺乏操作規定，對個體工商戶的法律責任缺乏明確規定。政府層面消防工作職責有待細化，在引導、保障、維護消防安全良好的社會環境等方面仍顯力量不足。部門消防法定職責亟待厘清，部分行業、系統部門對自身應盡的消防安全職責不明了，缺乏做好消防工作的積極性和主動性。同類執法事項存在法律矛盾或執法競合。

為此，課題組建議：一是要明確單位火災隱患整改職責，單位應當建立火災隱患整改制度，及時消除火災隱患，對不能當場整改的火災隱患，應當制定整改計劃，確定整改部門和人員，落實整改資金。在火災隱患未消除之前，危險部位應當停產停業，保障消防安全。規定具有一定規模的個體工商戶，履行本條例規定的單位消防安全職責，并參照單位承擔相應的法律責任。二是要細化政府消防工作職責。上級人民政府應當與下一級人民政府簽訂年度消防工作責任書，確定消防工作責任目標，并對完成情況進行考核。增加政府在嚴重火災隱患治理中的工作職責，規定各級人民政府依法對區域性火災隱患組織消防安全專項治理。進一步明確政府在落實消防規劃、消防投入方面的職責，切實加強公共消防設施、消防力量、消防裝備建設。三是要落實行業部門消防工作責任。明確負有行政監管、行業管理、協調保障等職能的部門做好消防工作的具體職責。厘清執法交叉界限，探索授權城管執法部門實施部分行政處罰。

四、探索解決執法實踐中的新問題

近年來，本市消防工作取得很大進展，但也要面對很多新問題。消防站建設速度遠低于同類的國際大都市的布站標準，適合中心城區的小型消防站目前仍屬立法空白點。如何借力“智慧城市”建設成果，用大數據推動公共消防安全工作轉型升級，成為制約消防工作的一道難題。如何提高火災損失統計工作的專業性、技術性、科學性，一直是困擾公安機關消防機構開展火災事故調查工作的難點問題。部分存在重大火災隱患的單位重利益、輕整改，火災隱患久拖不改，但公安機關缺乏有力的配套執行手段。重大火災隱患怠于整改、消防行政處罰決定逾期不執行等消防失信行為在實踐中屢見不鮮，而公安機關消防機構缺乏相應的懲戒機制和手段，制約了社會消防治理水平的提高。

為此，課題組建議：一是要為進一步優化和完善本市中心城區公共消防站布局，對現有消防站點轄區面積不符合國家標準的，經城市區域火災危險評估后，應增設規模適當的小型消防站。二是要將消防安全納入智慧城市體系，建設消防大數據平臺。相關部門以及企業應當積極共享業務信息，為火災防控、區域火災風險評估、火災撲救和應急救援提供數據支撐。三是要充分借鑒本市人民法院、人民檢察院、公安機關辦理刑事案件過程中，對涉案物品的估價工作均由第三方估價部門開展的經驗，以政府購買服務的方式，引入第三方中介機構開展火災損失評估，提高火災損失統計工作的專業性和科學性。四是要運用經濟杠桿強化隱患治理，借鑒《上海市供電條例》的立法經驗，對存在重大火災隱患，影響公共安全的單位，公安機關消防機構可以要求供電、供水、供氣等企業中止服務。五是要將存在消防安全不良行為、重大火災隱患、不依法履行消防行政處罰等行為納入本市公共信用信息服務平臺，將單位或者個人的消防違法信息與其信用信息掛鉤，形成消防安全自我管理、自我負責、自我監督的良好局面。