區縣、鄉鎮兩級人大換屆選舉工作面臨的問題及對策研究

中央和市委都高度關注2016年啟動的區縣、鄉鎮兩級人大換屆選舉，對換屆選舉工作的關鍵環節提出了一系列具體的新要求。本文在深入調查研究的基礎上，梳理了這次換屆選舉的新情況、新問題和新挑戰，并提出了相關對策建議。

一、這次換屆選舉工作面臨的主要問題

2016年是“十三五”的開局之年，有關法律法規的修改也為換屆選舉提供了有力的法制保障，可以說這次換屆選舉有諸多有利條件，但在調研中各區縣、鄉鎮也反映了選舉工作中面臨的不少問題。

（一）人戶分離、人企分離、企業注冊地與生產經營地分離的問題更加突出

基層普遍反映，近年來，人戶分離、人企分離、企業注冊地和生產經營地分離的問題更加突出，尤其是人戶分離的現象十分普遍。據統計，全市人戶分離人口數達547.10萬人，約占戶籍人口總數的38.05%。人戶分離的形式也更為多樣化，包括戶在人不在、人在戶不在、戶不在人不在房在等。另外，本市還有外地戶籍常住人口980余萬人。“三分離”現象的存在將給選舉組織工作，尤其是選民登記工作帶來較大的困難。一是選舉工作機構和工作人員對人戶分離的居民去向難以掌握，尤其是大量僅有戶口的“空掛戶”無法聯系。二是部分下崗和失業人員居住分散，職業自由，去向不好掌握。三是大部分“兩新”組織規模小、流動性大、變化快、分布散，注冊地和生產經營地分離的企業數量多。

（二）對待選舉的態度呈現分化趨勢

不少區縣反映，一方面，隨著選民民主意識的不斷增強，有些選民渴望通過當選代表來充分表達自己的政治意愿和利益訴求，爭當人大代表愿望迫切，代表候選人之間的競爭可能更加激烈；不少企業也非常希望能產生人大代表，來為企業的發展注入更強大的動力。另一方面，有些企業（主要是中小企業、外資企業和新經濟組織等）和選民認為人大換屆選舉和自己的切身利益沒有直接關系，對選舉工作認識不足、漠不關心，參選的主動性不高。

（三）代表名額、代表結構和素質不能適應需要

不少區縣反映，根據中央文件精神和新修訂的地方組織法規定，區縣人大常委會組成人員名額將增加，區人大常委會還將在街道設立工作機構，為有利于工作開展，街道人大工委的負責人同時為區人大代表為宜，但現有代表名額難以滿足這種需要。還有的區反映，隨著大型居住區的建成和外圍市政配套設施的基本完成，入住的居民日益增多，入住的人員中多數是“人在戶不在”，由于大居人數多，可單獨劃分選區，但現有的代表名額不夠分配。

從本屆區縣、鄉鎮人大代表總體結構看，符合法律規定、中央和市委文件的要求，但個別區縣的代表結構還不盡合理，有的區縣領導干部比例、中共黨員比例偏高。有的區縣反映，在代表履職工作中，代表總體素質還有差距。尤其是城鎮化進程比較快的鄉鎮，年輕人大多外出打工或者經商，參加選舉的大多數是老人，選出來的代表年齡偏大，履職力不從心。還有的區反映，為了確保選舉產生一定比例的工人、農民等基層一線代表，使一些文化水平較低、缺乏表達能力人當選代表，影響代表履職成效。

四、對策和建議

中央和市委都強調，地方黨委對縣鄉人大換屆選舉工作負領導責任，區縣人大常委會對區縣、鄉鎮人大換屆選舉負組織責任。各有關部門要在黨委統一領導下，形成分工合作、各司其職、齊抓共管的工作格局。針對換屆選舉面臨的新情況、新問題，建議從以下幾方面入手應對：

（一）堅持屬地化，改進選民登記工作

選民登記屬地化原則和“三個結合、三個為主”的登記方式，是解決好錯登、重登、漏登問題的有效手段。在理念上應當進一步提倡和強化選民主動登記的意識。

充分運用信息化手段是本市開展選民登記工作的經驗做法。根據兩屆以來的實踐操作情況，為了減少工作單位和居住地、戶籍地之間的“搶登記”現象，建議實行分類、分時段登記，即在規定的時間段內，先開放單位登記，后開放居村委登記，以減少后期選民轉移的工作量。

關于外來流動人口參選的問題，建議在把握好流動人口原則上在戶籍所在地參加選舉的基礎上，如選民要求在本市參加選舉，應在戶籍所在地辦理選民資格轉移證明后參加現居住地選舉；對于已經在本市參加過上一屆區縣、鄉鎮人大代表換屆選舉的選民，在經過資格審查后不再開具資格轉移證明，直接在本市參選；對于外來人口比較集中、且具備一定規模的單位，可由單位統一為外來人口依法參選聯系開具選民資格轉移證明；對于外地戶籍的在校學生，可以不用辦理選民資格轉移證明，由學校和選舉委員會共同作好選民資格審查工作。

（二）廣泛動員，切實加強宣傳工作

新聞宣傳工作要與選舉的各個階段工作緊密銜接，同步進行。市級媒體要對宣傳工作有統一的部署，充分發揮主流媒體的輿論導向作用，善于運用新興媒體和其他宣傳方式，動員更多的單位、個人參加登記投票。要把握好新聞報道的政治敏銳性、準確性和及時性，兼顧報道的廣度和深度，及時回答社會各界普遍關心的熱點問題。各區縣也要因地制宜地開展有關的宣傳報道，主動提供選舉工作情況和采訪線索。換屆選舉期間，各級人大常委會要健全新聞發言人制度，及時統一對外發布有關區縣、鄉鎮人大換屆選舉的權威消息。要切實增強政治敏銳性，健全輿情收集和研判工作機制，為選舉工作營造良好的輿論氛圍。

（三）嚴把“入口關”，做好考察審查工作

1、嚴格把握人選標準。人大代表人選要符合憲法、法律規定的基本條件，突出政治標準，堅持道德品行要求，注重能力素質，體現廣泛的代表性。

2、規范提名推薦程序。地方黨委要統籌提名推薦工作。區縣、鄉鎮人大要配合組織部門做好提名工作，推薦履職優秀的代表參加連選。建議黨委在統籌提名推薦的過程中要充分考慮選舉的幾個法定時間節點，盡早確定黨委、人大、政府班子成員中的人選名單，以確保換屆選舉組織工作順利開展。

3、加強考察審查工作。黨委組織部門承擔代表候選人考察、審查工作責任，對考察結果負責。從法律程序上看，公布候選人名單是在公布選民名單之后，但是考察審查候選人人選不能等選民名單公布之后才開始，相關工作一定要提前啟動。因此，建議區縣、鄉鎮人大要積極與黨委組織部門溝通協調，提早確定相關的時間節點。

4、繼續優化代表結構。要提高基層一線特別是工人、農民、專業技術人員和婦女人選的比例要求。黨政干部擔任人大代表的比例要繼續從嚴掌握。對企業負責人擔任人大代表要統籌兼顧，防止比例過高。連任代表要占一定比例，黨外代表人士應當有適當比例。

認定代表候選人的身份，應當以參加選舉時所從事的職業為準；具有多重身份的，應當按工作性質主次認定，避免出現身份失真失實或變換身份規避審查；黨政干部、企業負責人不得擠占工人、農民和專業技術人員代表名額。

（四）依法辦事，組織好選舉各環節工作

1、依法組織選舉委員會。選舉委員會應由黨委、人大、政府的相關部門有一定選舉工作經驗的人員組成，經縣級人大常委會任命產生。選舉委員會成員一旦被提名為代表候選人，應按選舉法的規定辭去選舉委員會的職務。具體操作中，可以由主任會議討論同意，向下一次的區縣人大常委會會議報告。

2、保障選民知情權。接受推薦的代表候選人應向選舉委員會如實提供身份、簡歷等基本情況。選舉委員會要依法及時公布初步代表候選人、正式代表候選人名單及代表候選人的基本情況；發現代表候選人存在基本情況不實、涉嫌違紀違法等問題，應當及時向選民通報，組織選民認真討論協商，依法處理。

選舉委員會要制定代表候選人與選民見面工作方案，通過召開選民會議或選民小組會議等形式，組織正式代表候選人與選民見面，廣泛動員選民參與見面活動。代表候選人應當實事求是介紹本人情況，誠懇回答選民提出的問題，對當選后執行代表職務、履行代表義務表態。

3、依法組織好選民投票。選舉人大代表一律采用無記名投票的方式進行。要嚴格按照法律規定使用流動票箱，不得擴大使用范圍。流動票箱應當由選舉委員會統一制作，使用時須有2名以上監票人員負責；在流動票箱投票的選民，由選舉委員會登記造冊，本人在登記冊上簽名或蓋章；投票結束后，由監票人封好投票口并簽名。委托投票須嚴格按照法律的有關規定進行。選舉結果由選舉委員會依法確定有效后，當選代表名單應當向社會公布，接受人民群眾監督。

4、做好代表資格審查工作。新修改的選舉法對代表資格審查工作提出了更為明確的要求，具體包括三個方面：一是關于當選代表是否符合憲法、法律規定的代表的基本條件。二是選舉是否符合法律規定的程序。三是關于是否存在破壞選舉和其他當選無效的違法行為。其中有些具體工作是需要司法等部門配合參與的，在換屆選舉中，各區縣、鄉鎮人大要與有關部門加強信息溝通，共同做好代表資格審查工作。