完善村級治理加強基層建設

喬駿

11月10日上午，市十四屆人大常委會第三十三次會議聽取了市人大內司委主任委員沈志先對《上海市實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法（修訂草案）》所作的說明，這標志著繼修訂《上海市街道辦事處工作條例》之后，市人大常委會推進市委“1+6”文件法制化的進程又有了重大進展。

重農固本，是安民之基。村民自治是我國社會主義基層民主制度的重要組成部分。村黨組織領導的充滿活力的村民自治制度，是廣大村民直接參與社會主義民主政治建設的主陣地和鄉村治理的重要平臺，是農村改革發展穩定的重要保障。2000年，本市制定了《上海市實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。《實施辦法》施行16年來發揮了重要作用，但與新形勢相比已明顯滯后。2010年，全國人大常委會修訂村委會組織法。習近平總書記在參加全國“兩會”上海代表團審議時，就加強農村等基層社會治理創新作出重要指示，強調創新社會治理，核心是人，重心在城鄉社區，關鍵在體制創新，要求上海深入抓推進、持續抓落實。中央先后印發《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》等文件，對加強農村社區建設、基層民主建設、村民小組建設等提出明確要求。2014年，市委深入開展“創新社會治理加強基層建設”一號課題調研，形成“1+6”文件，其中《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》和《關于完善村級治理體系加強基層建設的實施意見》，對于健全村級治理結構、完善村民自治機制等提出了新的要求。為此，亟需修改完善《實施辦法》，將中央和市委精神轉化為地方性法規的規定。

深刻變化中的上海農村

2015年，市人大常委會將修訂《實施辦法》列入年度重點立法調研課題。在市人大常委會副主任薛潮帶領下，由市立法研究所立項，市人大內司委、市人大農業與農村委、市人大常委會法工委、市民政局、市農委、市政府法制辦和市立法研究所共同組成課題組，就修訂《實施辦法》深入調查研究。課題組對全市所有涉農區進行了全覆蓋調研，共召開30多個村委會干部座談會、10多個專家論證會，收集200多個農村經濟社會發展和村干部隊伍建設的詳細數據并進行問卷調查。課題研究報告總結了近年來本市農村在產業、人口、社會、組織、土地、資產等領域出現的“六大變化”（即：產業結構出現新變化，新興農業經濟與物業經營管理共同發展；人口結構出現新變化，戶籍人口外流與來滬人口大量導入趨向明顯；社會結構出現新變化，城區形態和村莊形態互相交融；組織結構出現新變化，村委組織、經濟組織與社會組織共管共治；土地結構出現新變化，部分區域征用土地增加與可耕地減少持續顯現；資產結構出現新變化，產權制度改革深化與資產收益分配變化同時顯現），分析了當前農村社會共治與村民自治中面臨的“六個不適應”（即：村級組織管理體系與村民自治的要求不相適應，村民自治與不斷變化和增長的社會需求不相適應，村級民主選舉、決策、管理和監督的程序與擴大基層民主的要求不相適應，村民自治章程、村規民約的落實與社會共治、村民自治的要求不相適應，村級公共服務、公共管理、公共安全的發展水平與社會治理的要求不相適應，政府下放事務和條塊聯動工作與村民自治的要求不相適應，村級基本運轉經費與不斷拓展的社會服務、管理和設施建設的需求不相適應）。在此基礎上，提出了修訂《實施辦法》的具體建議及草案建議稿。

聯合起草法規草案

2016年以來，市人大內司委會同市民政局等部門組成法規草案起草組，在2015年課題研究基礎上繼續深化立法調研，深入郊區農村廣泛收集各方意見建議，于2016年5月完成了《實施辦法（修訂草案）》初稿起草工作。其后，多次召開鎮、村干部座談會，對重點難點問題展開充分討論；向市有關部門和涉農區書面征求意見，并委托各涉農區人大內司委（常委會內司工委）、區民政部門全面聽取所有村的意見；召開人大代表、專家座談會，委托市政協社法委召開政協委員座談會。經過反復征求意見、會商研討和修改論證，最終形成《實施辦法（修訂草案）》。10月25日，市人大內司委召開第二十七次委員會會議，審議通過了《實施辦法（修訂草案）》。調研起草期間，市人大常委會主任殷一璀、市委副書記應勇多次給予關心指導；市人大常委會副主任薛潮多次赴市民政局進行專題調研，并帶隊到4個區開展實地調研；市政府副市長時光輝多次召開專題會議討論草案內容。市人大農業與農村委員會等專門委員會發揮專業優勢，為提高法規草案質量積極貢獻智慧力量。

回應重點立法需求

為全面回應當前本市農村經濟社會發展和農村治理中的重點立法需求，修訂草案的條文數量從現行《實施辦法》的21條擴充至46條，在村委會的公共管理和服務職責、各種會議制度、村務監督委員會、農村社區建設和村委會履職的經費保障等方面作出了富有特色和亮點的修改。在總則一章，將市委“1+6”文件有關加強村級治理體系建設的規定轉化為法規規定，規范了村民委員會和村民小組的撤銷和范圍調整程序，理順村經關系，明確村民委員會與村集體經濟組織實行分賬管理。在村民委員會的組成和職責一章，梳理完善村民委員會職責，增加了有關村民小組組長的產生和職責的規定。在村民會議和村民代表會議一章，完善村民會議的召集和職權規定，完善村民會議對村民代表會議的授權規定，完善村民代表和村民代表會議的規定，增加有關村民小組會議職權及會議程序的規定，進一步規范了村民自治章程、村規民約。在民主管理和民主監督一章，完善村務公開制度，明確村務監督委員會的設立、主要職責、履職保障，完善民主評議規定和經濟責任審計規定。在農村社區建設一章，根據中央和本市有關文件精神，結合本市實踐經驗，從社區服務體系、民主協商、文化建設、人居環境建設、綜合治理、法治建設等6個方面作了專門規定。在村民自治保障一章，加強村民委員會協助行政事務的保障，明確本市建立村級自我積累與公共財政支持相結合的村級組織基本運轉經費保障制度，明確村級收入保障村級組織基本運轉經費不足的部分由區和鄉、鎮財政予以保障，要求鄉、鎮人民政府提出村民委員會成員工作報酬方案的指導意見。

在分組審議過程中，市人大常委會組成人員對法規草案總體贊同，并提出了進一步修改完善的意見和建議。市人大常委會副主任鐘燕群提出，要健全完善村級治理體系，黨組織是領導核心，村民委員會是主導，村民是主體，并兼顧駐村單位等各方面。薛潮副主任指出，要進一步完善村民委員會與村集體經濟組織的關系，補充集體經濟組織參與支持本村公共服務、公共管理、公共安全等內容。徐文雄委員建議對村委會監督的相關條款作進一步修改，從機制出發，體現對村的黨組織以及村委會加強監督的理念，避免發生“小官巨貪”的現象。周衛杰委員建議解決好村干部分配問題，明確村民委員會成員報酬主要來源，防止村委會機關化、行政化問題。