法治政府建設的問題反思與解決之道

李坤軒+馬玉麗

【摘要】我國法治政府建設已有積極的實踐，也積累了較多的經驗。但是目前仍然存在較多的問題，包括職權法定化程度不高、行政立法的法治性不充分、行政執法尚未形成制度體系、權利救濟制度不健全等。未來要持續推進法治政府建設，必須對這些問題進行深刻的反思，結合國家關于法治政府建設的相關精神，探尋有效的解決之道。

【關鍵詞】法治政府 國家治理 行政立法 【中圖分類號】D920.0 【文獻標識碼】A

改革開放30多年來，我國在建設法治政府方面做出了積極實踐，也從中取得了較多的經驗，法治政府建設邁出了重要的步伐。但是，我國的法治政府建設仍然暴露出較多弊端，行政職權模糊、責任追究不嚴格、政府公信力不高等成為我國政府法治化進程的重要瓶頸。基于存在的種種弊端，我國法治政府建設必須進行深刻反思，從而得到有效的解決之道。

我國法治政府建設過程中存在的問題

在我國法治政府建設過程中，存在著一系列較棘手的問題，出現這些問題的主要原因在于我國目前的政府體制環境存在一定的缺陷?？傮w而言，我國法治政府在職權、立法、執法和權利救濟等方面與發達國家法治政府建設仍然存在較大的差距。

職權法定化程度不高。雖然在改革開放以來，我國一直在探索處理政府同市場之間的關系，積極推動政府改革，但是至今尚未從根本上扭轉“大政府”格局。可以說，我國政府的職權法定化程度明顯低于發達國家水平。從行政機構法定化來看，我國政府的行政組織法律體系不夠健全，在機構設置上沒有形成合理的規則，導致職能分配上存在明顯弊端，一些公共職能的職權歸屬仍然較為模糊。

行政立法的法治性不充分。我國地大物博、區域差異明顯。因此，區域發展的統籌協調和全國制度改革都有賴于國家的立法。在我國的立法體系中，行政立法占有非常重要的位置。長期以來，我國行政立法的法治性都是不夠充分的，行政部門之間矛盾重重，積累了較多的“法出多門”、“文件相斥”等問題。

行政執法尚未形成制度體系。雖然我國政府一直以來都提倡依法執政，但有小部分官員不但沒有形成守法執法的習慣，甚至還在一些執法領域出現違法行為。行政執法沒有一套嚴格的制度體系，行政執法工作就缺乏了約束力，會進一步滋生執法人員的亂執法。

權利救濟制度一直成為行政制度的軟肋。權利救濟制度是我國政府法治化建設中的一大亮點。但就目前而言，我國的權利救濟制度在實施效果方面仍然不夠到位，重點體現在行政訴訟、行政復議等方面存在一定的公信力不足。雖然我國一直提倡讓行政復議成為行政糾紛問題的解決之道，但是目前要實現這一目標還比較困難，信訪制度仍然存在一定的碎片化特征。此外，我國已實施了新的《行政訴訟法》，但實際過程中對于行政行為和活動給予明確界定，只是將行政行為替代了具體行政行為。由此可見，我國的權利救濟制度仍然較不健全，權利救濟制度的完善任重道遠。

解決我國法治政府建設存在問題的思路

加快推進行政組織法治化，確保行政職權法定化。黨的十八屆四中全會已將國家治理現代化提升到更高層面，提出了全面完善行政組織相關制度，推動政府行政職能、程序、責任等法定化。由此也表明，我國下一步推進行政組織法治化將迎來重大的政策契機。一套完備的行政組織法律體系，包含行政機關組織基本法、行政機關編制法與行政組織改革法三大法律體系。在行政組織法律體系中，既嚴格規定行政組織立法的原則和規范，又明確了中央政府和地方政府的行政組織構成、數量及職權配置。通過行政組織法律體系，有利于促進中央政府和各地地方政府在行政組織方面進行協調，形成統分結合的法治政府格局，進一步促進政府組織職權的法定化，使行政組織管理有法可依。目前，我國中央政府正積極推進權力清單與責任清單制度的完善工作，這是推進我國行政組織法治化，促進行政職權法定化的一個重要保障。因此，在下一步我國行政組織法治化建設中，要以權力清單與責任清單制度為重要抓手。

全面推進依法立法，確保政府立法有質量。當前，我國已實施新的《立法法》，新《立法法》明確了稅種和稅率設定，有利于預防行政職權的濫用；也明確了設區市擁有地方立法的權力，促進行政職權下放到地方；此外還糾正了一直盛行的“一攬子立法”弊端，對我國政府的立法進行嚴格控制。要實現政府部門的全面依法立法，應以新《立法法》為根基，全面知法守法用法，保證我國政府的立法有質量。推進法治政府建設，最根本就在于實現社會的公平正義，所以我國政府行政立法的第一目標就是要推動立法符合民心。第十二屆全國人大常委會對我國政府行政立法做了明確指示，將七大稅法立法任務列入到立法規劃之中。這也體現了當前我國的稅法立法逐步凸顯以人大為主導，稅收的依法立法格局逐步形成。這樣的行政立法，充分代表了我國廣大人民群眾的利益，是具有立法質量的。

全面推進行政執法制度改革，確保法律制度實施有序化。行政執法是現代化法治政府對于法律實施的重要形式之一。相對于我國司法機關被動式運用法律而言，行政執法是具有主動性的。同時，行政執法的相關部門可以以多種形式落實法律制度，彌補了司法機關在落實法律制度方面的形式單一化。但從上面的問題可以看出，我國的行政執法仍然缺乏法律約束。因此，要全面推進法治政府建設，就必須全面推進行政執法制度改革。黨的十八屆四中全會明確指出了我國各級政府必須在法治化軌道上行使職責，履行義務，要積極創新政府部門的執法機制，合理完善執法程序，全面推進執法嚴格、權責統一的綜合執法，這為我國全面推進行政執法制度改革提供重要的政策制度保障。我國的行政執法仍然以分散式執法為主，未來應積極向綜合執法轉型，這是我國制度化執法的重要方向，有利于保證法律制度實施有序化。要整合原有的分散執法機構，建立綜合執法機構，解決以往的多頭執法、重復執法、權責不明晰等弊端。

積極推進人權保障和國家治理互動，加速權利救濟制度改革。我國已進入互聯網經濟時代，人與人的關系正發生“再組織化”變化，這對政府治理和權利救濟制度改革都帶來一定挑戰。因此，要堅持與時俱進，加快推動人權保障和國家的現代化治理互動，為打造現代化的法治政府提供更大保障。國家的現代化治理，包括了治理民主化、科學化、法治化和高效化，其中民主化是最重要的內容。要實現民主化，就要明晰誰來治理、為誰治理。從這個角度來說，國家的一切權力都屬于人民，國家的現代化治理必須遵循人權保障和國家治理互動的原則。通過這兩者的積極互動，能促進“以人為本”的理念貫穿我國政府行政過程，對于加速公民權利救濟制度改革具有至關重要的作用。因我國公民權利清單的落實并非易事，尤其是城鄉居民在教育、醫療、就業、社會保障等公共服務方面差距依然較大，農村戶籍在享受制度紅利時仍存在較大壁壘。這些問題都需要通過加快人權保障體制升級，實現人權保障與國家治理的互動來解決。

（作者分別為山東行政學院法學教研部主任；山東行政學院法學教研部副教授）

【參考文獻】

①鄭丹丹：《全面依法治國視域下法治政府建設路徑探析》，《法制與社會》，2016年第25期。

責編/高驪 肖晗題