如何拿捏政府采購市場的開放度

張夢雯+李繼峰

【摘要】隨著我國政府采購機制的不斷完善、運作模式的逐漸成熟，對于市場開放度的調整也成為現階段的重要課題。由于當前我國政府采購制度尚處在轉型期，一味擴大或過于收緊市場開放度，都會產生利弊互存的雙重結果，應當科學權衡擴大或收緊市場開放度的利弊，采用循序漸進的優化手段，努力實現財政資源的合理分配利用與關聯產業的順暢運營之間的互利共贏。

【關鍵詞】政府采購 市場開放度 權衡

【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A

在我國政府采購制度不斷完善、采購結構持續優化的同時，國內政府采購市場的發展態勢則顯得更為復雜、多變。目前，政府采購中的一些潛在問題逐漸顯露，如采購供應方事先確定、可選擇性較小；采購流程相對繁雜、各類手續較多；采購品的質量低下、成本投入較高等現象，在很大程度上影響了政府采購機制的順暢運轉。因此，這也促使相關管理部門增加了對于市場開放度的關注，并著手進行有針對性的調整，以期解決以上問題。

當前國內政府采購招標流程相對繁雜，各類手續較多

采購供應方往往事先確定，分布比較集中。以國家機關、事業單位以及團體組織作為采購主體，依托財政性資金劃撥支持，且實行集中采購目錄制、限額標準制相結合的運作模式，是我國政府采購制度的主要特點。這種模式在保障采購秩序穩定性的同時，也使得當前我國政府采購的對象缺乏可篩選性，且過于集中。以2015年財政部發布的采購數據為例，貨物類、工程類和服務類等傳統大項的采購依舊占據主體地位，其金額分別達到了6571.4億元、11155.2億元和3343.9億元，占全國政府采購規模的比重分別為31.2%、52.9%和15.9%。而對應的采購供應方則變化不大，且都集中在國有企業或國資參股的大型企業之中，中型民營企業的數量較少，大多以外包、代理身份參與其中。此外，當前政府采購的方式、組織形式，也普遍以傳統的公開招標為主，基于電子商務的分散采購雖然有所上升，不過整體占比明顯還不高。

采購招標流程相對繁雜，各類手續較多。作為我國政府采購的基本模式，公開招標則是能夠集中配置各類資源、確保政府采購行為規范性的較為有效的一種手段。而公開招標的具體流程又相對繁雜、細碎，機動性較差，加之后續的手續一直沒有得到簡化，所以也導致這一采購方式難以兼顧剛性與柔性之間的均衡度，繼而導致了諸如過于偏重程序管理、抬升管理成本等問題。譬如當前我國政府采購的招標流程就多達20余項，除了前期的信息收集、詢價、比價、議價之外，還有耗時更長、審批更為繁雜的評估、索樣、請購、訂購等步驟。而后期則要跟進協調、催交、進貨驗收、整理付款、申報復查等多個程序，需要投入較大的人力與時間成本。在上述的2015年的采購報告數據之中，招標流程的平均耗時均在53天以上，高于42天的國際平均值。這就無法體現公開招標在提高采購效率，加快與特定需求對接上的優勢，反而拉大了自身與新興的電子商務分散采購模式，在時效性、批量定制以及成本投入等方面的差距。

采購品的質量、成本等問題開始顯現。效率偏低、質量較差、成本過高，是長期以來社會各界對于國內政府采購缺陷的主要指責。其中質量不盡人意、成本投入居高不下，則一直是亟待解決的兩大問題。在國家財政部于2015年發布的調查報告之中，盡管政府采購產品的整體合格率達到了93.6%，較去年微增了2.7%，而在總占比達到85%以上的貨物類、工程類兩大項上，其合格率則分別為91.2%、91.4%，遠低于服務類項目的98.3%。其質量問題則主要反映在規格不符合要求、耐用度較低、故障率較高等方面。而在成本投入上，貨物類、工程類的整體投入都明顯高于服務類項目，這不僅體現在前期的招標環節上的大量的公關資金流轉，包括競價、比價、議價、評估、索樣等，而且后期的用于產品故障解除與維護的各類費用，也相當巨大。這都擴大了社會各界對于當前政府采購制度的負面的、消極的認知印象。

政府采購市場開放度的擴大或收緊，各有利弊

對于市場開放度的擴大或收緊，實際上存在二難困境。因為，市場開放度的擴大或收緊，其效應均具有兩面性，利弊兼有，達到利弊平衡點，難度較高。

加快開放度、允許本土中小型企業以及國外企業參與競爭，鼓勵本土企業走出去，都有助于形成更為開放、成熟、多元化的市場新格局。引入新的財政資金分配模式，鼓勵采用集中采購與分散采購相結合的形式，則能夠在競價上獲得可觀的優惠幅度，這就能夠有效減少財政采購的支出成本，提高資金的利用率。但是，擴大開放后對采購行為監管難度較大，還可能留下套利的漏洞，干擾當前我國采購市場的運作秩序，使政府采購失序。由于當前我國相關管理部門對于市場開放度的認知尚不到位，加之在對于諸如PPP等新模式的實際應用之中，也缺乏相應的指導與交流。所以，也出現了盲目加快市場開放、推廣新模式，而引發磨合困難，造成財力、人力等資源的嚴重浪費問題，這導致與預期目標背道而馳。

暫時收緊市場開放度、推行適度保護原則，優先鼓勵大型國有企業進行改革，扶持中小企業進行本地需求消化，提高對于國外企業參與國內市場競爭的門檻要求，則能夠有效改善當前市場不景氣的現狀，為本土企業的做大做強營造有利條件。而且從近年來持續見漲的市場效益來看，現行的政府采購制度有其突出的規范性、適應性。保持現有的運作模式，收緊市場開放度，無疑有助于我國本土企業的順暢運營。但是，隨著我國國際化發展程度的擴大、與海外市場關聯度的提高，收緊市場開放度，又會導致新技術、新管理制度、人力資源等引入項目的受阻，使國內企業好像溫室里的花朵，無法得到市場競爭的錘煉，從而削弱本土企業的競爭力，難以縮小與國際競爭同行之間的差距。由于集中采購模式依舊占主導地位，收緊開放度，又會相應提高這一采購模式的占比，導致財政資金過于集中，強化壟斷，遏制競爭，以至于對于各類資源的配置也難以發揮機動性，從而也容易滋生瀆職、濫權等腐敗問題。

政府權衡市場開放度的引導策略

一要完善調研與數據分析機制，逐步放寬市場開放度。應建立基于互聯網平臺的市場調研與數據分析機制，及時獲取當前國內外政府采購市場的最新信息，包括采購理念、管理制度、運營模式、人才培養等方面的變革動態，重新考量開放市場的必要性。根據我國政府采購制度的特點、市場發展的趨勢，有針對性地采用適度保護與適度開放相結合的策略。可以先進行試點地區的試驗、反饋，依據市場開放之后的經濟、政治、社會等方面的變化與影響，再循序漸進地進行市場開放度的逐步放寬。

二要推廣多模式并用的采購制度，鼓勵其他企業參與競爭。可以在保持集中采購為主體不變的基礎上，引入基于電子商務的分散式采購。同時根據政府部門的定位與職能，靈活調整集中采購、分散采購的各自占比，以浮動升降為原則，逐步合并不必要的采購步驟、提高采購工作的效率，并減少整體成本支出。同時，依據動態數據的分析，也應當鼓勵本土民營中小企業參與到競標競爭之中，通過一系列優惠扶持政策，降低其他企業的準入門檻，推行公開、透明、公正的競標模式，促成市場的良性競爭態勢。

三要采用采管分離方式，優化各類采購資本綜合利用率。首先，應當加強財政支出管理的統籌與監督的力度，明確各部門在采購規章、采購預算、集中采購目錄制定等流程上的各自權限，嚴防越權行為的發生；其次，要在招標過程之中跟進監督與考核，嚴格執行公開、公正、公平、透明的操作原則，強化各部門之間的分工、協作，提高招標效率；再次，要完善采購成本評估與審核機制，嚴格查處重復采購、加強貸款管理、盤活閑置資金、清查國有資產，以優化各類采購資本綜合利用率。

（作者單位：北京理工大學國有資產管理處）

【參考文獻】

①宋河發、穆榮平、任中保：《促進自主創新的政府采購政策與實施細則關聯性研究》，《科學學研究》，2011年第2期。

②劉曉鳳、莫連光：《我國政府采購制度研究》，《中央財經大學學報》，2006年第10期。

③許光：《我國政府綠色采購的效應分析及其完善策略》，《當代經濟管理》，2011年第5期。

責編/高驪 溫祖俊