基本公共服務均等化績效評價思路探究

●蒙圓圓

基本公共服務均等化績效評價思路探究

●蒙圓圓

基本公共服務是指在一定的經(jīng)濟條件下和發(fā)展時期內(nèi)，由政府主導提供，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務。基本公共服務均等化則是保障所有公民都能夠享有一定標準之上的基本公共服務。目前國內(nèi)學者對基本公共服務均等化水平評價的研究中多著重于從財力供給均等、結(jié)果大體相等的角度構(gòu)建指標進行評價。本文在已有研究成果的基礎上，探究區(qū)域基本公共服務均等化績效評價思路，并探索性地構(gòu)建了基礎教育績效評價指標體系。

基本公共服務 投入結(jié)果均等執(zhí)行效果均等 服務結(jié)果趨等 績效評價

基本公共服務是建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應的，全體公民都應公平、普遍享有的公共服務。公共服務是指政府為促進社會公正與和諧而為全社會提供的平等的公共服務，根據(jù)所要滿足的公共需要的內(nèi)容，可分為政權(quán)性公共服務、社會性公共服務、經(jīng)營性公共服務。社會性公共服務即基本公共服務，主要包括社會就業(yè)、社會保障、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、文化教育等直接關系到人的發(fā)展這一根本需要的服務，是公共服務中最基本、最應該優(yōu)先保證的部分。根據(jù)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，基本公共服務的范圍包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關聯(lián)的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。基本公共服務水平直接關系人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益，對基本公共服務均等化的研究，有利于推進基本公共服務均等化水平的提高，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間差距，推進社會公平建設。

一、基本公共服務均等化評價的現(xiàn)有研究

基本公共服務均等化，是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務。現(xiàn)階段國內(nèi)學者對基本公共服務均等化水平綜合評價的研究尚不多，主要有：北京理工大學楊東平（2003）從入學機會、教育過程和學業(yè)成就三方面建立了基礎教育公平的評價指標；復旦大學劉寶教授（2009）從服務籌資、服務資源、服務提供、服務結(jié)果4個維度建立了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化評價指標；中國人民大學安體富教授（2008）建立了社會保障指數(shù)、公共安全指數(shù)、基礎教育指數(shù)、環(huán)境保護指數(shù)、科學技術(shù)指數(shù)等指數(shù)進行評價和測度；武漢大學劉成奎 （2011）從城鄉(xiāng)社會保障指數(shù)、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生指數(shù)、城鄉(xiāng)基礎教育指數(shù)、城鄉(xiāng)基礎設施指數(shù)等指數(shù)構(gòu)建了城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指數(shù)，并進行了實證分析；中央財經(jīng)大學李劍（2011）構(gòu)建了投入、能力和效果三類指標的綜合指標進行基本公共服務均等化的整體評價。

從以上基本公共服務均等化水平評價指標體系的研究來看，現(xiàn)有研究從單一維度評價轉(zhuǎn)向多維度綜合評價，如安體富、劉成奎等均是建立了多維度指標綜合考察區(qū)域間的基本公共服務均等化水平。但是，現(xiàn)有研究的指標體系也存在一定的局限性。例如：以《城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指標體系研究》一文構(gòu)建的城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指數(shù)來看，其指數(shù)采用幾個核心指標并將指標無量綱化，適合橫向?qū)Ρ取３青l(xiāng)基本公共服務均等化指數(shù)詳見表1。但就其指標構(gòu)建邏輯而言，城鄉(xiāng)社會保障指數(shù)、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生指數(shù)、城鄉(xiāng)基礎設施指數(shù)的指標衡量的結(jié)果均等，而城鄉(xiāng)基礎教育指數(shù)的單項指標考察的是財政投入均等，指標構(gòu)建邏輯不具備一貫性。此外各方面指標均從單一維度考察，也較難實現(xiàn)各方面指標均等化水平的全面性。

表1 各地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指數(shù)

《基本公共服務評價指標體系研究》一文構(gòu)建了投入、能力、效果三類指標的綜合指標體系，一定程度上克服了指標單一維度的局限性，其構(gòu)建的基本公共服務評價指標體系詳見表2。但它在指標類別劃分上定位不清晰，“投入類指標是指提供公共服務領域的投入水平，能力類指標是指提供某種服務所具有的相關軟硬件能力”，軟硬件能力應該是財政投入的方向與建設目的之一，能力是投入的結(jié)果，應該歸為效果。從具體指標來看，投入的定義太窄，局限于財政投入，還可進一步考慮政府提供公共服務的執(zhí)行投入、管理投入等。

表2 基本公共服務評價指標（部分）

二、基本公共服務均等化績效評價思路

績效評價是基于預算績效管理理論，運用指標、標準，對事物的過程和結(jié)果進行客觀、公正的評價。在對基本公共服務均等化水平進行績效評價之前，本文首先對基本公共服務均等化進行分析。

如前文所述，基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務。對其內(nèi)涵，學者們有不同見解，大致可歸納為兩種，投入均等與結(jié)果平等。所謂“投入均等”，強調(diào)的是不同區(qū)域的基本公共服務建設的財政投入，包括中央財政投入及地方財政投入，是否均等。所謂“結(jié)果平等”，強調(diào)的是不同區(qū)域的百姓享有的基本公共服務水平是否大致均等。但在衡量基本公共服務均等化水平時，還需考慮財力投入及結(jié)果均等以外的影響基本公共服務提供結(jié)果的關鍵因素，比如地區(qū)成本、政府行為偏好。從基本公共服務均等化的實現(xiàn)路徑而言，基本公共服務供給的均等化與政府行為有效性合力才能實現(xiàn)基本公共服務效果的均等。現(xiàn)有研究中對基本公共服務均等化的評價，如上文所述，一般從投入均等及結(jié)果平等出發(fā)。以下將從預算績效的角度，探究基本公共服務均等化的績效評價思路。

績效評價遵循以結(jié)果為導向的原則，對基本公共服務均等化的績效評價也不例外。

1、財力供給：投入結(jié)果均等。就基本公共服務的財力供給而言，不同區(qū)域存在著收入能力差異和支出成本差異。收入能力差異可以由中央財政轉(zhuǎn)移支付彌補，而人們往往會忽略支出成本差異。不同地區(qū)由于自然環(huán)境、人口環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境等不同，其基本公共服務提供的成本也會有所差異。如高原地區(qū)要提供基礎教育服務，校舍建設與維修的材料運輸成本、教師引進成本就相對高于沿海地區(qū)，此外偏遠地區(qū)由于自然環(huán)境屏障帶來的交流成本也會直接影響基本公共服務提供成本。因此，要實現(xiàn)基本公共服務均等化，由于服務提供成本的差異，不同區(qū)域需要投入的財政資金不同。在此意義上，基本公共服務財力供給的均等，應該是一種財力供給結(jié)果的均等，即以財政資金投入后所實現(xiàn)的資金使用結(jié)果均等為衡量標準。

2、政府執(zhí)行有效性：執(zhí)行效果均等。在基本公共服務財力供給以外，影響基本公共服務均等化效果的另一關鍵因素是政府行為有效性。基本公共服務的提供，是財政資金支持改善公共服務水平的基本條件，而政府行為有效性則是影響基本公共服務成效的著力點。所謂政府行為包括政策引導、政策執(zhí)行、管理模式等，強調(diào)的是政府在基本公共服務提供上的作為。不同政府在政策引導、政策執(zhí)行、管理模式上可能具有不同偏好，由于各地區(qū)在自然環(huán)境、人口年齡結(jié)構(gòu)與受教育水平結(jié)構(gòu)等方面存在差異，即使各地區(qū)政府采取同一管理模式、同一政府行為且執(zhí)行力度一致，所獲得的成效也可能各有差異。因此，在基本公共服務提供過程中，政府行為有效性指代的不是各政府行為的一致性及規(guī)范性，而是指通過施行政府行為帶來的直接結(jié)果的一致性。

3、基本公共服務均等化：服務結(jié)果趨等。財力供給為基本公共服務提供了資金基礎，而政府行為有效性為基本公共服務的供給提供了管理與施行保障，兩者合力提供了基本公共服務。但就中國目前國情而言，一個地區(qū)的基本公共服務均等化，主要應解決地區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務供給結(jié)果的差異。換言之，對地區(qū)的基本公共服務均等化的考量，除了財力供給結(jié)果均等、政府行為有效性外，還需考察城鄉(xiāng)之間基本公共服務供給結(jié)果是否趨于平等。而且對城鄉(xiāng)之間差異的考察，應采用無量綱化的共性指標，以便于橫向考察。

綜上，基本公共服務均等化的績效評價，應以結(jié)果為導向，從投入結(jié)果均等、執(zhí)行成效均等、服務結(jié)果趨等這三個維度進行綜合考察，其與前人研究的最大不同在于績效評價著眼于每一環(huán)節(jié)的結(jié)果均等，而非每一環(huán)節(jié)行為的均等。

三、績效評價指標體系構(gòu)建

基于以上對基本公共服務均等化的績效評價思路，以下將以基本公共教育為例，構(gòu)建績效評價指標體系作為參考。

根據(jù)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，國家基本公共教育包括學前教育、小學至初中的九年義務教育、高中教育、職業(yè)高中教育等。在以下構(gòu)建的評價指標中，每一指標都應擴展為各類教育的單個值，而非各類教育的該指標的平均值。

已有研究中，在基本公共教育的評價指標構(gòu)建上，投入類指標多為財政投入的“生均教育經(jīng)費”，結(jié)合上文績效評價思路，不同地區(qū)存在成本差異，不同地區(qū)提供基本公共教育的成本不同，“生均教育經(jīng)費”的均等并不意味著資金投入的直接結(jié)果均等。因此，基本公共教育的第一維度指標，考察的是“投入結(jié)果”的均等。教育經(jīng)費用途可分為二，教育硬件設施建設及軟件建設。教育硬件設施建設包括教學場地、住宿場地、體育場地、教學設備購置等，而軟件建設則側(cè)重于教師資源的建設，包括教師數(shù)量配給、教師結(jié)構(gòu)及開設課程等。

基本公共教育的第二個維度指標，應考察政府行為執(zhí)行結(jié)果。不同地區(qū)政府行為偏好不同，對基本公共教育的建設采取的政策引導、政府行為也可能不同，但不同政府具有相同的基本公共教育建設目標，都應完成國家規(guī)劃的基本公共教育服務的國家基本標準。因此，在“執(zhí)行結(jié)果”的維度，考察的是通過政府行為是否達到國家基本標準的政策目標。而基本公共教育服務的國家基本標準包括實現(xiàn)免費教育目標人群的全覆蓋、經(jīng)濟困難家庭學生的生活補助、營養(yǎng)補助、助學金等目標人群的全覆蓋等。

基本公共教育的第三個維度指標，考察的是在投入結(jié)果、執(zhí)行結(jié)果的基礎上，一個地區(qū)的城鄉(xiāng)基本公共教育服務提供結(jié)果是否趨于平等。在此維度主要選取無量綱化的、能體現(xiàn)基本公共教育結(jié)果的重要指標來考察，以便于橫向比較。政府通過財政投入、政策引導和執(zhí)行，最終要實現(xiàn)的基本公共教育的目的是地區(qū)內(nèi)適齡兒童、青少年均入學接受基本教育并順利畢業(yè)。從其目的出發(fā)，可設置入學率、輟學率、畢業(yè)率等指標衡量其目標實現(xiàn)程度。

從以上三個維度出發(fā)，本文構(gòu)建了基本公共教育服務均等化績效評價指標體系，見表3。基本公共服務是政府責任與公民權(quán)利的體現(xiàn)，政府有責任為我國公民提供從出生到教育到勞動到養(yǎng)老等人生不同階段的生活、教育、就業(yè)、就醫(yī)、養(yǎng)老等公共服務，保障公民的生存與發(fā)展基本需求。而作為研究者，研究人員有責任研究基本公共服務相關理論，構(gòu)建基本公共服務均等化評價體系，為推進國家內(nèi)不同地區(qū)間的基本公共服務均等化建言獻策。本文從預算績效評價的角度，以結(jié)果為導向闡述了如何評價基本公共服務均等化水平，期望為政府推進基本公共服務建設和績效管理提供參考和借鑒。

表3 基本公共教育服務均等化績效評價指標體系

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

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