關注地方財政庫款管理

關注地方財政庫款管理

話題嘉賓

肖鵬：中央財經大學財政學院院長助理，教授，經濟學博士，全國政府預算研究會秘書長，中國會計學會政府與非營利組織會計專業委員會理事，研究領域為公共預算和政府會計，教育部視頻公開共享課《財政學》課程的主講教師之一

李建軍：西南財經大學財稅學院副院長，副教授，經濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

付敏杰，經濟學博士，中國社會科學院財經戰略研究院綜合經濟戰略研究部副研究員。中國社會科學院財政稅收研究中心研究人員，中國財政政策模擬與評價實驗室成員，《中國公共財政建設報告》、《中國經濟增長》藍皮書編委。研究主要集中于城市化、財稅制度和經濟增長

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

王光?。骸敦斦O督》雜志編輯

背景材料：

今年以來，國務院對庫款管理工作高度重視，要求財政部門在認真分析研判的基礎上，采取督辦和制度性措施強化地方庫款管理。財政部在年初發布《關于2016年地方財政庫款管理有關工作的通知》之后進一步作出部署，5月23日，發布《關于采取有效措施進一步加強地方財政庫款管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求各級財政部門針對本地區管理薄弱環節，合理壓降庫款規模，提高財政資金使用效益。

《通知》明確了關于進一步加強庫款管理的有關要求，包括加強預算編制管理、加強財政支出預算執行管理、加快結余結轉資金清理收回和統籌使用、切實加強地方政府置換債券資金置換工作、加強庫款統計分析和形勢預判。強調重點加強預算單位國庫集中支付結余資金和財政清理收回存量資金的安排使用，避免形成“二次沉淀”。

《通知》還提出進一步加強庫款管理的五項措施，包括健全完善地方財政庫款考核通報機制，實行按月考核，不定期通報；建立地方財政庫款約談機制，不定期約談考核排名最后的6個地區，并限期完成整改；強化轉移支付資金調度與地方庫款規模掛鉤機制，根據庫款考核結果適當調整轉移支付資金撥付進度和頻率；建立穩增長重大項目落實情況動態監測管理機制，促進各級財政部門盡快形成實際支出；建立健全庫款管理責任制，層層落實責任，切實將國務院有關工作要求落到實處。

2016年我國庫款管理工作面臨艱巨任務。一方面，我國經濟下行壓力仍然較大，需要加快預算執行進度，壓減庫款規模，充分發揮財政資金的使用效益；而另一方面，今年地方政府置換債券大規模發行，一定程度上拉高了庫款規模，使庫款管理的復雜性加大。在此背景下，如何切實加強庫款管理工作成為各級財政部門的重要議題，必須認真分析研判。我國地方財政庫款管理現狀如何？地方政府置換債券的大規模發行給地方財政庫款管理帶來哪些挑戰？在清理收回和統籌使用結余結轉資金時如何避免“二次沉淀”？應建立怎樣的地方財政庫款管理機制以更好地發揮財政資金的使用效益？本期監督沙龍圍繞地方財政庫款的強化管理議題，就相關內容展開探討。

透析地方財政庫款管理現狀

主持人：如背景材料所述，2016年全國庫款管理工作任務更加艱巨。請您分析一下我國地方財政庫款管理現狀。

肖鵬：2001年國庫集中收付制度改革之后，我國財政國庫單一賬戶沉淀的庫款金額規模越來越大，形成了財政存量資金，這個現象在中央財政和地方財政均普遍存在。一方面，中央財政還背負著巨額的債務，另一方面，庫款里沉淀了巨額的財政資金沒有使用出去，從而帶來財政資金的低效益。為解決此問題，2014年國務院辦公廳下發 《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發〔2014〕70號），來加快預算執行進度，盤活財政存量資金，降低財政庫款沉淀資金，使有效的資金更多地花在刀刃上。這次財政部發布 《關于2016年地方財政庫款管理有關工作的通知》，也是為了降低庫款沉淀，加快預算執行進度，建立庫款執行考核指標體系和約談機制，使財政政策在保增長方面發揮更大的作用。

李建軍：當前，一方面經濟下行壓力大，積極財政政策要求提高財政庫款支出速度和效益，但實際上，地方財政庫款撥付使用速度慢、效率低，資金積壓在國庫沒有形成有效的支出，影響了財政支出的效率和積極財政政策的政策效果。地方財政庫款管理效率和效益亟待提升。

付敏杰：財政庫款一般是指國庫存款，是歸各級財政部門支配的公共資金?！额A算法》規定“各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門”。由于我國實行央行經理國庫制，所以財政庫款是財政部門存放在金融機構的財政資金，是金融機構對財政部門的負債。從財政流程看，財政庫款就是從財政資金以稅費金的形式離開市場主體、到各級部門使用財政資金并使其重新進入市場的過程。

從國民經濟大循環看，財政庫款是政府依據法律授予的權力將資金暫時抽離市場的資金。在財政資金“零余額”管理制度下，這一點至關重要。我們更傾向于把財政庫款看作是一個公共資源的閑置和浪費，除非其存在是因為“不得已”的原因。當然，這也說明了財政庫款的唯一歸宿，就是重新回到市場，完成完整的國民經濟循環。從政府收支范圍看，國庫存款包括了一般公共預算和政府性基金預算。

財政庫款存在的唯一理由是保證必需的支出需要，這就是前面所說的“不得已”。這種不得已在很大程度上是為了防止國庫透支，國庫透支及其對應的巨額赤字，曾經是20世紀90年代中國通貨膨脹高企的重要原因。但是從今天的現實看，這個理由已經很難再成立。一方面是預算制度越來越嚴格，政府每年可以使用的資金受到立法機構的嚴格限制，從制度上斬斷了透支的可能性，另一方面是發達的現代金融制度下，即使由于財政收支不規律而使國庫在某個特定時期發生了虧空，也可以通過票據來實現。

從現代財政制度看，庫款規模越小，表明政府的現金管理能力越強，公共部門運行越有效率。美國的財政性存款一般占財政收支的5%左右，只能應付半個月的支出。中國的財政庫款規模約在4-5萬億元左右，占今年一般公共支出的1/4，足夠應付一個季度的基礎需要。中國庫款的高峰期一般是出現在10月和11月，這幾年年年都在漲，到今年五月已經突破了4.7萬億，峰值突破5萬億沒有懸念。每年增加3000-5000億。不得不說，這顯示出我國的財政制度仍缺乏效率。

在目前的收支分配中，中央地方收入基本各占50%，但地方支出占85%。庫款的分布也基本類似，大頭在地方。一些經濟規模和財政收支比較大的省份，都已經突破了千億元。上海、北京等大致在3000-4000億元左右，廣東4月份的庫款規模已經突破了7000億元大關，后8個月即使不收稅，也足以應付支出需要。

主持人：《通知》描述當前“一方面地方喊缺錢，另一方面又支不出去”，您認為產生這一現象的根源是什么？《通知》強調重點加強預算單位國庫集中支付結余資金和財政清理收回存量資金的安排使用，避免形成“二次沉淀”。對此您有何措施建議？

肖鵬：當前“一方面地方喊缺錢，另一方面又支不出去”，產生這種現象的原因在于：第一，預算編制環節，有可能受于時間限制或其他因素，有關項目的可行性論證不充分，在庫款到位時，項目執行時發現難以實施。第二，部門利益的影響。部門爭取到的財政資金，盡管難以支出去，是既得利益，也不愿意被同級或上級財政部門整合使用，從而造成庫款的沉淀。

治理對策：第一，提高預算編制環節的科學性。部門上報的項目要充分經過可行性論證。第二，財政部門建立黑名單制度。對于部門上報的預算執行進度差、調整幅度大的單位，在以后年度項目資金分配上不予考慮。第三，加快沉淀資金的整合力度。對于確定無法實施的庫款到位的項目，盡快走預算調整的程序，由本級財政部門統籌安排使用。

李建軍：當前，地方財政出現了收入不足和錢用不了的“收支悖論”，其核心原因在于我國預算編制和執行不夠科學合理。地方預算收入中有大量非預期收入，比如地方債置換的債務收入、轉移支付收入，這些非預期收入在預算支出中未能有效安排，也缺乏成熟的項目庫；在預算支出上，支出安排不合理，存在一些預算支出規模過度，在強化部門具體預算支出管理和紀律情況下，過度安排的預算難以支出；再者，預算資金撥付時間滯后，預算年度是1-12月，而實際上當預算通過后，大量資金實際撥付到預算執行單位時都已經是5月份以后了，造成預算資金使用慢的問題；另外，需要特別注意的是，許多微觀預算支出單位預算資金使用管理制度僵化，不符合現實預算單位和預算資金具體使用的實際，導致微觀預算支出單位支出難以有效使用。克服“收支悖論”和避免“二次沉淀”的根本出路在于，科學合理編制財政收入和支出預算，提高預算資金撥付速度和效率，在堅持部門預算支出總體約束下提高微觀預算支出單位預算執行的靈活性和自主性。

付敏杰：從2007年開始的國際金融危機已經持續了8年，現在世界各國政府都在拼命借錢，而有錢花不出去成為中國財政特有的一個現象。

這幾年國務院關于激活財政存款資金的會議，召開多次，但庫款規模還是不斷創新高。2015年還進行了大量的穩增長跟蹤審計，現在依然在做，說白了就是讓各個單位把要來的財政資金按計劃花出去，但是也很難起到大的效果。以前中國政府都是大力花錢，錢不夠花，現在卻出現了有錢不花的狀況。可能是因為花錢風險太大，也可能是因為根本不知道該怎么花。這說明財政資金沉淀問題已經不再是單個問題，而是一個長期的系統性問題。沒有系統性的財政改革，這個問題難以得到解決。

我們都知道財政就是政府活動的資金寫照。財政出了問題，一定是政府活動出了問題，這些問題集中反映在了資金層面。舉凡政府活動，不外乎是辦事和花錢，錢沒花了，一般是事沒辦完，或者是錢太多了花不完。還有一種可能，就是事做了，但受到嚴格的預算制度限制，錢不讓花，從而事打了折扣。

很明確地講，問題出在兩個層面，第一個層面是政府的活動不符合市場規律，不按市場規律辦事。按照馬克思主義觀點，這說明上層建筑和經濟基礎脫軌，對現有制度細枝末節的修修補補，恐怕已經難以容納生產力的繼續發展。這一點也導致十八大所提的市場在資源配置中起決定性作用尚未落到實處。第二個層面是財經制度改革嚴重滯后，我國的財經制度形成于計劃經濟時期，之后的財政支出面改革僅限于結構調整，例如增加教科文衛和民生的比重，但是對于每個單位都在執行的基礎財務制度卻沒有改革，“水根本就流不出去”，通過財政進行的國民經濟循環是不暢的。尤其是機關團體、事業單位，這幾年的財務制度正越收越緊，不斷在向政府靠近，距離市場主體原來越遠。

主持人：2016年地方政府轉換債券大規模發行，尤其是進入二季度之后，地方債發行明顯提速。截至5月中旬，已有包括四川、青島、寧波、湖南等在內的29個省市發行了地方債，總規模已經超過2.2萬億元，其中超過九成是置換債，其規模超過2萬億元。地方政府置換債券的大規模發行給地方財政庫款管理帶來哪些影響？

肖鵬：地方政府置換債券是地方政府既有已確定債務的形式的變化，原有的既有債務，有具體的使用方向和領域，因此，這部分地方政府置換債券的使用方向應該是確定的。通過債務置換，將地方政府原有表外的負債納入到預算管理，并且放到專戶統一管理，會加大庫款沉淀規模。地方政府需要加快原有項目的執行進度，確保通過地方政府置換債券募集的資金能夠盡快使用出去。

李建軍：地方政府置換債券的發行是化解地方債務風險，以及實施積極財政政策的重大舉措，是非常必要的。但地方政府置換債券的大規模發行客觀上給地方財政庫款管理造成壓力，加大了地方財政庫款積壓。

解讀新規，強化庫款管理

主持人：《通知》在要求各級財政部門充分認識當前加強庫款管理工作必要性和緊迫性的同時，提出了關于進一步加強庫款管理的五點要求：加強預算編制管理、加強財政支出預算執行管理、加快結余結轉資金清理收回和統籌使用、切實加強地方政府置換債券資金置換工作、加強庫款統計分析和形勢預判。您對這些要求作何解讀？

肖鵬：這五大措施從“預算編制、執行、結余資金整合”三個環節建立了全流程的預算管理機制，并且配合以庫款統計分析、考核通報和約談機制的構建，強化問責，有利于提高預算編制的科學性，減小預算執行中的調整，結余資金及時整合統籌，有利于降低庫款沉淀。并且對于特殊形式的地方政府置換債券資金的使用專門列示，做到不留死角。

李建軍：《通知》的五點要求是破解預算庫款積壓問題的有力措施，如強化預算編制、預算資金下達時間前移，推進財政中期規劃管理，加強預算執行督導、考核通報，強化結余結轉與預算安排掛鉤等。這些措施既有針對當前庫款積壓規模問題突出的應急之策，更有大量制度構建性要求，這些要求對于推進地方財政制度改革及改善地方財政庫款管理都有積極價值。

主持人：《通知》提出了進一步加強庫款管理的五項措施，包括健全完善地方財政庫款考核通報機制，建立地方財政庫款約談機制，強化轉移支付資金調度與地方庫款規模掛鉤機制，建立穩增長重大項目落實情況動態監測管理機制，建立健全庫款管理責任制。請您談談這五項措施的意義？如何確保這些舉措落到實處？

肖鵬：“通報機制、約談機制、掛鉤機制、監測機制和問責機制”五大機制的構建，有利于構建全流程、全方位的預算執行動態監控機制，避免庫款沉淀。如何確保落實：第一，通過設計合理的庫款執行、沉淀的招標考核體系。第二，強化信息公開來強化上述五大機制措施的落實。第三，強化審計監督。避免部門通過資金存放賬戶的往來、或者權責發生制列支來規避預算執行進度的考核。

李建軍：在現行的制度條件下，《通知》提出的地方財政庫款考核排名、通報、約談及庫款管理責任制等，可以說都是提高財政庫款管理效率非常直接且有效的舉措，相信對于改善財政庫款管理，提高庫款出庫率也會有成效。由于這些舉措落實到位，一方面在于財政部嚴格對各省財政廳監督考核，各省財政廳對各市縣財政局考核，另一方面在于科學合理的預算編制，各預算支出單位有效的預算執行，換而言之，在于前述的《通知》五點要求。換個角度看，地方財政庫款考核排名、通報、約談及庫款管理責任制等，可能也是推動我國地方預算編制和執行科學、合理的重要機制。

主持人：《通知》要求財政部門在認真分析研判的基礎上，采取督辦和制度性措施強化地方庫款管理。您認為我國需建立怎樣的地方財政庫款管理體系？

付敏杰：應當看到，事是因，財是果。財政庫款反映的問題，基本不在財政部門層面上。各個部門花錢不暢，最終反映在了國庫中。財政部門目前能做的是運行在機制層面發揮作用，要解決根本問題還要從更深的“財”與“政”的制度層面著力。

肖鵬：在《通知》提到的五大機制之外，需要建立國際通行的國庫現金管理體系。第一，強化預算編制的科學性。預算編制管理是庫款管理的源頭，減少預算執行過程中的調整。第二，建立預算執行的“通報機制、約談機制、掛鉤機制、監測機制和問責機制”，確保這五大機制的落實。第三，對于預算執行進程中的適當的沉淀資金，通過國庫現金管理，在不影響庫款撥付進度的基礎上，提高沉淀國庫資金的使用效益。第四，強化審計監督。避免部門通過資金存放賬戶的往來、或者權責發生制列支來規避預算執行進度的考核。

李建軍：地方財政庫款管理是整個財政收支和預算制度的一個組成部分和集合點，地方財政庫款出現的問題顯現在庫款管理，其實際在于整個財政或預算收支制度的不完善，庫款管理出現的問題是地方財政預算制度存在問題在庫款管理中的直接顯現。我們需要建立規范、高效、有序的地方財政庫款管理，一方面在于財政庫款管理制度本身，更重要的在于我國地方預算編制、預算執行、預算監督等制度體系及其各細節性制度與機制的科學合理化。

專家點評：

鄧曉蘭，西安交通大學經濟與金融學院財政系主任，博士生導師。主要科研方向為財稅政策與制度、公共債務管理方向的教學與科研工作。近十年來主持國家社科規劃基金項目二項，主持省部級科研課題10余項，在財貿經濟、財政研究、經濟科學和當代財經科學等經濟學核心CSSCI期刊獨立或合作公開發表論文近50篇，出版專著2部。主要代表作 《國庫現金管理創新》專著 （光明日報出版社2010.01）被收入中國教育部高校社科文庫。

曾榮獲陜西省第八屆哲學社會科學優秀成果三等獎2項，中國財政學會第四次全國優秀財政理論研究成果三等獎1項、陜西省財政學會優秀科研成果一、二、三等獎多項。兼任的社會職務主要有：全國財政學會與教學研究會理事、陜西省財政學會理事、陜西省國有資產管理學會理事和西安市財政學會副會長，陜西省政府 “三秦人才津貼”獲得者。

地方政府債務置換是我國處理地方債務問題的重要舉措，作為一種“以時間換空間”的策略，能夠有效緩解地方債務風險。我國自2015年開始實施地方債務置換的方案，取得了預期的效果，今年更是迎來了地方政府置換債券的供給大年，截至5月中旬，置換債的規模已經達2.2萬億元，如此舉措增加了地方政府庫款管理的復雜性。

首先，地方政府置換債券的大規模發行在短時間內大幅度增加了地方財政的庫款。今年4月我國新增的財政存款高達9318億元，顯著超過了歷史同期水平，排除掉“營改增”可能對稅收進度產生影響之外，更重要的原因在于地方政府債券的大規模發行，導致財政存款額短期內明顯上升。由于地方政府債券的發行和置換并非同時進行，而債券的發行規?？赡芤呀洺^近期到期的存量債務，這就會造成地方債募集的資金滯留在地方政府手中，地方政府的財政存款上升。這也可看作是“一方面地方喊缺錢，另一方面又支不出去”現象的根源之一。

其次，地方政府財政存款大幅度增加造成大量財政資金沉淀，也警示的確部分財政資金未及時發揮作用。這是地方財政庫款管理不應該出現的情形，尤其是在經濟新常態下，貨幣政策相對乏力，財政政策理應承擔更重的責任，政府的財政投資是推進供給側結構性改革的重要力量。當下改革和政策的推進都刻不容緩，存在大量的閑置資金將影響財政作用力度，從而使積極財政政策的實施效果大打折扣。為了更好地利用財政政策促進經濟增長，財政部門近期多次強調要盤活存量的財政資金，財政部此次及時發布《通知》，可見其對庫款管理工作的高度重視，這將有利于降低地方財政庫款的規模，加強對經濟發展的支持力度。

其三，地方債務置換工作的推進給地方政府財政庫款管理帶來了嶄新的管理要求。財政部《通知》在此時出臺，就是提示地方財政庫款管理工作要與地方債務置換工作協調起來，最大限度地降低債務風險和合理利用財政資金。對于地方政府要把握好地方債務置換的節奏，盡量降低地方財政庫款的余額，最大程度地發揮財政資金的經濟效益。地方政府財政庫款管理的新要求歸納為如下三點：

第一，各級政府應明確認識到當下中國經濟正面臨多重風險，我國正處于攻堅的特殊時期，經濟下行、產能過剩等問題都要求要保證政策的執行力度，這就要求各級政府要改變原有的支出習慣，“年底突擊花錢”等現象需做出改變，減少資金沉淀合理安排資金使用進度成為各部門必須重點完成的任務；第二，各地要合理安排債務置換的節奏，提前制定置換時間表，保持預算安排和執行進度的一致性，貫徹通知要求，對已入庫的公開發行置換債券資金，原則上在一個月內完成置換；第三，各地政府要找準自己的定位。地方政府要根據地方債發行和兌換情況及時掌握和匯報庫款進出、余額變動情況，做好上下級政府的工作對接，及時對置換時間節點、財政庫款規模進行溝通，及時處理出現的問題；而省級政府由于還承擔向下級財政部門轉貸資金的任務，要保證資金撥付的及時性、結構合理性，對于中央政府則應該扮演好監督者的角色，把握債務置換的整體進度和地方庫款管理水平的評估工作。

——西安交通大學經濟與金融學院鄧曉蘭

（本欄目責任編輯：阮靜）