城市管理執法規范化建設的問題與對策探討
——以廣西柳州市為例

唐作斌 / 廣西柳州市城市管理行政執法局

城市管理執法規范化建設的問題與對策探討
——以廣西柳州市為例

唐作斌 / 廣西柳州市城市管理行政執法局

當前城市管理執法規范化建設存在諸多問題，要深入推進城市管理執法體制改革，搭建固化執法規范建設平臺；貫徹落實法治政府建設實施綱要，堅持嚴格規范公正文明執法；建立城市管理行政執法監督體系，提高執法工作信息化建設水平。

城市管理；行政執法；改革

黨的十八大報告指出，法治是治國理政的基本方式。要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。2015年12月24日中共中央、國務院發布《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，提出構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市管理體制，推動城市管理走向城市治理。加強城市管理執法規范化建設，是城市管理部門貫徹落實依法治國方略的最重要的載體，也是建設法治政府的必然。2016年4月廣西明確南寧和柳州市作為設區市城管執法體制改革的試點城市，改革的目標是理順城管執法體制，重點是提高執法隊伍素質，因此必須細化工作措施，狠抓工作落實，全面推進城市管理執法規范化建設。柳州市近年來狠抓城市管理執法規范化建設，思路不斷開拓，措施不斷創新，能力不斷提升。

一、當前城市管理執法規范化建設存在的突出問題

（一）城市管理行政執法隊伍的執法素質參差不一，教育培訓有待優化改進

一是高層次專業培訓不足。據統計，全市城管執法人員參加過住建部城鄉干部學院專業培訓的不超過30%，大多數一線城管執法人員參加高層次專業培訓的機會較少。二是全員輪訓缺乏保障。由于市和縣、城區是兩級財政實行“分灶吃飯”的體制，全市城管執法隊伍的培訓經費保障標準不一，投入也不平衡。經濟條件好的城區培訓經費相對可以傾斜，財政壓力大的縣、城區甚至無法保障。三是有針對性的培訓量少質弱。城管執法領域的新形勢和新任務，對執法隊伍職業素質、執法技能、辦案水平都提出了更新的標準和要求，目前全市在城管執法培訓上存在師資力量不足、課程更新不及時、教案教材不具備、案例教學不夠等問題，導致無法及時針對執法隊伍存在問題進行有效的培訓，培訓質量仍有待努力提高。

（二）法律專業人才較為匱乏，法律人才流失嚴重

柳州市城管執法局現有157項行政處罰權，管轄案件范圍涉及面廣，適用的法律、法規、規章多，不少案件案情復雜，調查取證難度大。而且由于工作任務繁重，行政執法標準高，給執法隊伍的法律素養、學法用法能力提出了新的更高要求。從城管執法隊伍內部看，缺乏有效的激勵機制是導致法律人才錄用難、流失快的主要原因。一直以來，具有公務員或者參公事業編的法律專業人才受干部職數限制、干部任用導向等多種原因，提拔得少，獲得重用的更少。據調查，柳州市城市管理行政執法機關（不含六縣）現有執法資格的行政執法人員1496人，進入城管執法系統前已經獲得法學專業學歷及進入城管執法系統后經在職學習獲得法學專業學歷的人員共計208人，占總人數13.9%。從受過系統正規法律教育的執法人員情況看，具有法學或者法律碩士、法學學士學位的人員僅53人，占總人數3.54%。法學專業人才數量和比例遠遠低于公檢法等執法部門，和司法機關相比差距很大。

（三）執法監督手段落后，執法隊伍能力建設有待加強

一是執法不嚴。少數執法人員缺乏法律素養，嚴格執法的理念根植不深，學法用法能力低下，不會辦案不懂執法，憑個人感覺辦事，按照個人喜好執法，難以做到理性執法、文明執法、規范執法，有些甚至不講文明，不講職業道德，憑意氣用事，缺乏耐心細致地做群眾工作，群眾意見較大。二是不守紀律。執法隊伍代表國家執法機關形象，是黨和政府聯系群眾的窗口，良好的紀律和隊伍風貌，是社會所盼、群眾所需。然而一些執法人員缺乏軍事化管理和紀律約束，自由散漫，不遵守工作紀律，導致群眾認為執法隊伍的整體形象不佳。三是懶政怠政。一些執法人員價值觀偏離，理性信念缺失，慵懶散現象屢禁不止，不主動作為，不敢擔當，工作能躲就躲，推一推動一動，不推就不動。對群眾反映的問題麻木不仁，為民服務意識、能力較差，損害了執法隊伍的形象，背離了執法為民宗旨，影響極壞。四是執法犯法。一些城區城管執法局疏于隊伍管理，不敢抓隊伍不敢管隊伍，放任了極少數混入執法隊伍的害群之馬胡作非為，助長了“靠山吃山、靠水吃水”的歪風邪氣，以致吃拿卡要、接受當事人好處甚至收受禮金、賄賂，形成不給好處不辦事、給了好處亂辦事，嚴重敗壞執法隊伍的風氣和形象。五是執法不公。城管執法涉及面廣，處理的案件多，工作范圍涵蓋社會生活方方面面。不少執法人員在執法中礙于親戚、朋友、同學的情面，在人情面前不講執法工作的嚴肅性，受托的電話、條子一到就放棄原則，接受請吃后也放棄原則，得到小恩小惠后更放棄原則，辦關系案、人情案、金錢案，降格處理案件，縱容違法行為，給違法當事人網開一面，損害了法律的權威和尊嚴。

二、加強城市管理執法規范化建設的對策建議

（一）深入推進城市管理執法體制改革，搭建固化執法規范建設平臺

一是理順城市管理執法體制。根據中共中央、國務院《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，城市管理行政執法的體制框架已經確定，即推進綜合執法，重點在與群眾生產、生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法。二是加強城市管理綜合執法機構和隊伍建設。按照精簡統一效能的原則，城市管理綜合執法機構設置應當整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，納入政府機構序列。城管執法隊伍建設應當在優化執法力量、嚴格隊伍管理、注重人才培養和規范協管隊伍四個方面下功夫。優化執法力量，既要科學合理設置崗位，統籌解決執法人員身份編制問題，又要堅持執法力量向基層傾斜，努力提高一線人員的比例，確保一線執法工作的實際需要。嚴格隊伍管理，重點在建立符合職業特點的城市管理執法人員管理制度，嚴格執法人員素質要求，加強思想道德和素質教育，著力提升執法人員業務能力，打造政治堅定、作風優良、紀律嚴明、廉潔務實的執法隊伍。三是提高執法和服務水平。要依法建立城市管理和綜合執法部門的權力和責任清單，向社會公開職能職責、執法依據、處罰標準、運行流程、監督途徑和問責機制，切實規范行政權力運行。要進一步規范執法制度，完善執法程序，規范辦案流程，明確辦案時限，提高辦案效率。積極推行執法辦案評議考核制度和執法公示制度，健全行政處罰適用規則和裁量基準制度、執法全過程記錄制度。嚴格執行重大執法決定法制審核制度。

（二）貫徹落實法治政府建設實施綱要，堅持嚴格規范公正文明執法

一是要在新的高度上積極貫徹落實法治政府建設綱要。2015年發布的 《中共中央、國務院印發法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，提出圍繞建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的全面推進依法治國總目標。城市管理執法部門作為政府部門，必須按照執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的要求，建立健全權責統一、權威高效的行政執法體制，嚴格實施法律法規規章，及時查處和制裁各類違法行為，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，有效維護經濟社會秩序，實現行政違法或不當行為明顯減少，對行政執法的社會滿意度顯著提高的目標。二是在新的形勢下進一步完善行政執法程序。要建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。建立執法全過程記錄制度，制定行政執法程序規范，明確具體操作流程，重點規范行政處罰、行政強制、行政檢查等執法行為。三是在新的起點上創新行政執法方式。推行行政執法公示制度，加強行政執法信息化建設和信息共享，積極推動建立統一的行政執法信息平臺，完善網上執法辦案及信息查詢系統。強化科技、裝備在行政執法中的應用。推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導、行政獎勵等非強制性執法手段。四是在新的條件下全面落實行政執法責任制。嚴格確定執法機構、執法崗位和執法人員的執法責任，建立健全常態化的責任追究機制。健全執法監督，加快建立統一的行政執法監督網絡平臺，建立健全投訴舉報、情況通報等制度，堅決排除對行政執法活動的干預，防止和克服執法工作中的利益驅動，懲治執法腐敗現象。五是在新的標準下健全行政執法人員管理制度。對現有行政執法人員進行一次嚴格清理，全面實現行政執法人員持證上崗和資格管理制度，健全紀律約束機制，加強職業道德教育，全面提高行政執法人員素質。

（三）建立城市管理行政執法監督體系，提高執法工作信息化建設水平

一是進一步完善執法監督機制。要切實強化外部監督機制，暢通群眾監督渠道、行政復議渠道，運用信訪和投訴舉報機制，主動接受法律監督、行政監督、社會監督，著力破解監督不力難題，增強在推進城管執法體制改革新形勢下監督工作的科學性、實效性。要強化內部監督機制，全面落實行政執法責任制，加強城市管理部門內部流程控制，健全責任追究機制、糾錯問責機制。二是強化執法監督工作。現代法治的突出特點是權責明晰、權責平衡，強化執法監督是實現城管執法工作法治化的必然要求，要結合城管執法部門的執法工作實際，認真研究容易發生問題環節、崗位、部位，查找出執法監督的薄弱之處和改進加強措施，立足城管執法部門的辦案執法工作，形成事前預防、事中監督、事后追責的全方位監督管理體系。三是借力信息化推進執法規范化。執法規范化程度體現著國家法治文明程度，在現代信息技術高速發展的今天，執法規范化建設與執法工作信息化融合已經成為必然趨勢。特別是在社會各界對執法工作要求越來越高的新形勢下，執法是否規范，事關執法質量、效率和公信力，事關社會主義法治權威。因此要立足執法工作信息化建設，積極構建規范的執法辦案體系、系統的執法管理體系。結合城管執法工作實際，重點要圍繞容易發生執法問題的立案、管轄、采取強制措施、調查取證、涉案財物處置等關鍵環節，加強規范化建設，完善執法制度機制，進一步提高嚴格規范公正文明執法水平。

[1]王楓云編著.城市管理學新編[M].中山大學出版社，2010-06.

[2]中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱同志2016 年1月22日在中央政法工作會議上的講話.

資金項目：

廣西法學會法學研究重點課題“城市管理行政案件調查實務研究”，項目編號：GFKT(2015)D08。

唐作斌，廣西柳州人，碩士，廣西柳州市城市管理行政執法局局長。