美英國際稅收話語權：搶抓“規則始創紅利”

毛曉紅（國家稅務總局國際稅務司 北京 100038）何 楊（中央財經大學稅務學院 北京 100081）

美英國際稅收話語權：搶抓“規則始創紅利”

毛曉紅（國家稅務總局國際稅務司 北京 100038）
何 楊（中央財經大學稅務學院 北京 100081）

內容提要： 英國和美國作為當前國際稅收話語權的主導者，在創立規則、建立機制、有效執行等方面積累了不少成功的做法。本文對這些經驗進行了梳理，以期對我們認識如何掌握國際稅收話語權提供借鑒。

話語權 稅收 英美

國際稅收話語權在本質上是對國際稅收規則施加影響的能力。實踐表明，在多邊規則始創期，主權國家提前介入并施加影響往往能獲得規則制定的話語權，從而獲得“規則始創紅利”。美國和英國作為世界經濟強國，正是這種做法的典型代表。美、英兩國在對外政策上一貫奉行自由、開放和擴張的原則，在國際稅收戰略上也采取積極參與、主動主導、加強控制和必要時干預等手段，努力獲得實質性的國際稅收話語權，以最大化地維護本國的稅收權益。尤其是在2008年國際金融危機爆發倒逼國際稅收秩序變革期，兩國憑借其世界經濟強國的地位，搶先制定反避稅的單邊規則，并強力推行單邊規則多邊化，具有代表性的就是美國的海外賬戶稅收遵從法案（Foreign Account Tax Compliance Act，以下簡稱“FATCA”）和英國的利潤轉移稅。仔細梳理美國和英國在爭取和主導國際稅收話語權中的做法，可以發現很多值得學習和借鑒的經驗。

一、建立稅收協定網絡，將話語權體現在協定條款中

稅收協定是國際稅收規則的具體化。美國已與66個國家簽署了雙邊稅收協定，在協定的重要利益條款（如常設機構、股息、利息、特許權使用費、財產權益等）中，盡最大可能維護其作為居民國和投資國的利益。近幾年，為應對金融危機帶來的稅收收入下降，美國開始全面修訂其稅收協定，在協定中加入一些更有利于本國的條款。例如：在與一些低稅國家簽署的稅收協定中增加了反稅收協定濫用的條款；與一些經濟貿易頻繁國家簽署的稅收協定中增加了征管互助條款；與一些來源地/被投資國簽署的稅收協定中增加了稅收收入保全條款，即規定對于來源國擁有征稅權的收入，如果來源國因某種原因沒有征稅，居民國就有征稅權。

美國還與低稅和避稅地國家（地區）簽署了31個情報交換協議。其中，最為成功的兩例：一是與列支敦士登簽署的專項稅收情報交換協議，獲取了美國納稅人在列支敦士登銀行、信托或基金財產等賬戶和資產的信息以及在列支敦士登的稅收檢查權；另一個是與瑞士政府簽署的《美國-瑞士兩國政府關于要求瑞士銀行提供美國納稅人銀行信息的協議》。根據該協議，瑞士銀行（UBS）將向美國國內收入局（IRS）提供約4 450個有偷稅嫌疑的賬戶持有人的姓名和賬戶信息。根據其征管需要，美國還與其他國家簽署了一些有針對性的雙邊或多邊協議，例如：雙邊或多邊國際財產罰沒協議、相互法律協助協議等。①IRS. Offshore Tax-Avoidance and IRS Compliance Efforts ［EB/OL］. http://www.irg.org，2015-05-30.

英國與大約120個國家和地區簽署了雙邊稅收協定，建立了世界上最大的稅收協定網絡。英國還對外簽署了稅收情報交換協議，最受世人注目的有兩個：一是2011年10月與瑞士政府簽署的英瑞聯盟稅收合作協議，②該協a議英文名稱為：UK-SWISS CONFEDERATION TAXATION COOPERATION AGREEMENT。要求英國納稅人主動向瑞士稅務局或直接向英國稅務與海關總署（HMRC）申報在瑞士的資產、賬戶和收益所有人信息，不申報者將由瑞士稅務局代為扣繳40%的稅收；二是2009年8月與列支敦士登簽署的五年稅收合作諒解備忘錄，建立了稅收征管協助和披露機制，雙方達成協議：由列支敦士登敦促其境內的金融機構披露英國納稅人相關的信息，所有向英國HMRC主動披露和申報以前年度未申報收入和資產的可以免除可能的罰款。據HMRC統計，迄今為止，共有5 800個公司和個人加入了該五年合作計劃，雙方稅務主管當局共收到5 200份自動披露報告，HMRC已經征收了10億英鎊的稅收。③英國稅務與海關總署. https://www.gov.uk/government/organisations/hm-revenue-customs，2015-05-30.

在2013年6月召開的G8峰會上，英國與其他7個國家簽署了建立自動情報交換網絡的協議，并表示愿意幫助OECD起草關于自動情報交換標準。英國和法國、德國、意大利、西班牙達成共識，率先進行自動情報交換的試點，并成立早期實施小組，承諾于2017年9月開展金融賬戶涉稅信息的自動交換。英國還與其海外管轄區根西、擇西、蔓島、開曼群島、安圭拉島、百慕大、維京群島、蒙特色拉島、特克和凱克斯群島簽署協議，自動交換英國人或其他人擁有海外賬戶的信息。

二、參與各類國際組織與合作網絡的建立和發展

為了更好地掌握主動權，美國與英國等發達國家一道建立了諸如G8、G20、IMF、世界銀行、國際聯合反避稅信息中心（JITSIC）等國際組織，并全方位參與OECD等具有重要影響力的國際組織的各項工作，對于一些區域性國際組織，也盡可能以派遣專家講座等方式參與。

美國參與國際組織的方式分為“走出去”和“請進來”。“走出去”是指向國際組織派駐常駐代表和擔任國際組織的要職，例如，在OECD派駐了常駐稅收專家小組，全面參與各個工作小組的工作。再如，IRS局長和副局長曾多次擔任OECD稅收征管論壇（FTA）和專家協調委員會的主席、副主席，IRS官員經常性地在各個業務會上進行主題發言。“請進來”是將國際組織建立在美國境內，如世界銀行、聯合國、IMF、JITSIC、國際投資爭端處理中心、多邊投資保障機構等諸多國際組織均設在美國。

英國是許多國際組織的創始國之一，如OECD、G8、G20、JITSIC等。英國在歐盟，特別是OECD有較大的話語權，如OECD FTA主席目前就由英國稅務與海關總署第二常務秘書兼稅收執行局長擔任。此外，國際海事協會、歐洲重建和發展銀行、歐洲遠程氣象預報中心、國際糧食協會、國際移動通訊組織、國際糖組織等均設在英國。

三、主導操作層面合作，將話語權鎖定在第一線

操作層面的合作主要是指案件的相關協作，例如：專項情報交換、同期稅務檢查、聯合稅務審計、檢查官訪問等。參與操作層面國際協作的最大好處是在第一線維護本國的稅收利益，平等分享合作中發現的流失稅源以獲得額外的稅收收入，這是稅收話語權最直接的體現。

英國于2004年與美國、加拿大和澳大利亞一起創建了JITSIC。美國IRS同年主動在華盛頓建立JITSIC辦公室，為各成員國提供免費的聯合辦公場所。這種通過派遣主管當局代表聯合辦公的做法很快給成員國，特別是東道主美國帶來了不小的收益。為了與美國瓜分戰果，英國于2007年宣布在倫敦成立JITISC第二辦公室，成為國際反避稅協作的歐洲平臺。

隨著金融危機的出現，美國面臨嚴重的財政危機。為應對稅收收入下滑的挑戰，美國IRS開始加大案件的相關國際協作，試圖以最快速度獲得稅收收入。例如：美國和英國、澳大利亞合作發起打擊利用避稅港避稅的全球合作，三國將獲得的秘密賬戶和公司信息率先與JITSIC各成員國分享，共同打擊利用避稅港逃避稅的行為。為擴大戰果，美國IRS又提出將JITSIC的范圍擴大到OECD FTA成員，該倡議已經獲得2014年10月在都柏林召開的FTA局長會議的一致通過。美國和英國均提出如需要愿意無償提供辦公室作為新FTA JITSIC成員國的協作場所。

四、采取單邊行動，引領國際稅收話語權

美國采取單邊行動，最典型的例子就是美國單方面推行FATCA。FATCA出臺的原因主要有兩方面：一是美國跨國企業和個人跨境投資和交易形式日益復雜，稅收監管面臨挑戰；二是2008年金融危機后美國政府財政赤字嚴重，美國將打擊美國納稅人利用海外賬戶逃避稅作為增加收入的手段。美國國會于2010年3月通過了FATCA，法案于2014年7月1日正式生效。FATCA賦予了美國IRS在全球范圍內收集美國納稅人海外賬戶信息的權力。

美國單邊推行FATCA，看似一國行為，但實際上對國際稅收征管秩序產生了巨大的沖擊。FATCA針對的是美國納稅人，片面保護美國利益痕跡嚴重，一些“霸王條款”給作為執行者的全球金融機構帶來了較大的遵從負擔。法案一推出便引起了各國政府和全球金融機構的關注，抵觸心理較大。為解決法案推行過程中的成本、法律沖突等障礙，美國決定將FATCA納入國際合作的范疇，通過簽署政府間協議來有效推進FATCA的實施，將金融機構進行的FATCA賬戶信息申報行為轉化為在稅收協定框架內履行國際稅收情報交換義務。

近年來在國際社會打擊逃避稅、提高稅收信息透明度、加強雙邊和多邊國際協作的新形勢下，越來越多的國家對FATCA轉變態度，陸續開始與美國簽署政府間協議，將FATCA賬戶信息申報制定為雙邊義務。截至2015年5月，共有59個國家和地區與美國簽署了FATCA政府間協議，另有53個國家和地區原則上達成了簽署意向。①美國財政部. FATCA資料匯總［EB/OL］，https://www.treasury.gov/resource-center/tax-policy/treaties/Pages/FATCA.aspx，2015-05-30.以FATCA為藍本，并借助美國單邊推行FATCA的東風，OECD推出了金融賬戶涉稅信息自動交換標準，并得到2013年G20圣彼得堡峰會和2014年G20布里斯本峰會的背書和核準。至此，這項源于美國打擊本國納稅人海外避稅、增加國內財政收入的單邊法案最終演變成全球打擊跨國逃避稅，增加國際稅收信息透明度的全球稅收遵從新標準。

英國在打擊國際逃避稅上采取的是“鐵人政策”，其推行的中介機構稅收籌劃披露制度、稅收流失測算體系、HMRC對避稅模式的立場實時公告等被不少國家效仿。據HMRC測算，2010年和2011年英國財政收入流失為320億英鎊，其中90億英鎊是由逃避稅造成的。英國政府確定了“早發現、早預防、嚴打擊”的方針，打響了反逃避稅的阻擊戰。英國政府于2010年額外撥款9．1億英鎊作為反避稅專項經費。2012年政府又追加撥款770萬英鎊用于反避稅的項目合作開支。2013 年6月，英國首相卡梅倫在G8峰會上率先提出加大防止海外逃避稅有關國際透明度的具體措施。為落實G20 和G8關于防止大型跨國公司和高凈值個人避稅的精神，HMRC加大了對大型跨國公司和高凈值個人的調查力度，擴大了人員編制，增加了行業專家的數量。

隨著BEPS研究的深入，英國率先提出開征新的稅種——利潤轉移稅，對跨國公司從英國取得的并轉移至低稅國的利潤征收25%的稅收。利潤轉移稅作為來源國對跨境所得實施征稅的首次嘗試，已經贏得了歐盟和更多國家的支持和效仿。如澳大利亞政府已經明確表態，將推出自己的利潤轉移稅。歐盟對英國利潤轉移稅的新政策不僅在理論上持贊成態度，并且已經將類似的稅種改革提上了議事日程。

從英國的實踐還可以看出，國際稅收話語權的體現并不僅限于國際舞臺，做好自己國內的事情，無論在稅收立法還是征管措施上有成功的經驗，就可以掌握主動權。以英國HMRC推行的中介機構稅收籌劃披露制度（DOTAS）為例，此措施從避稅的源頭控管，即通過對稅收籌劃設計者——中介公司來規范稅收遵從行為，通過披露制度使得稅務機關較早掌握納稅人使用的避稅模式，分析對稅基的危害，并及時修改法律以堵塞漏洞。DOTAS被視為有效識別和打擊惡意稅收籌劃的征管措施。DOTAS的成功實施獲得了國際社會的普遍關注，英國因而一躍成為國際反避稅的“急先鋒”，話語權得到大大提高。

五、對外派駐稅務官員，有針對性地加大話語權，同時建立組織保障機制

隨著美國企業和個人大量“走出去”，美國IRS將國內稅收征管向國外延伸。2010年起，IRS開始在貿易往來頻繁的國家使館派駐稅務專員或代表，這樣做既能夠獲得本國“走出去”企業和個人境外各項涉稅信息，以便有效行使居民管轄權，又可以建立與駐在國的緊密協作關系，開展稅收征管協助和有效的信息交換，并且還可以加大與駐在國合作過程中的話語權，以保護本國稅收利益和本國居民納稅人的權益。

美國IRS曾向倫敦、巴黎、法蘭克福的美國使館派遣稅務代表，①2015年1-12月，由于預算原因，派駐北京、巴黎、倫敦和法蘭克福的稅務代表已經陸續撤回。負責駐在國及附近國家的稅收事務。稅務代表的職責主要包括：與駐在國和周邊國家的稅務主管當局建立良好的合作關系；向美國公民提供納稅服務；根據稅收協定和情報交換協議，與駐在國及周邊國家開展專項情報交換和相互協商等。此外，美國還根據需要向海外派遣稅務專員，例如：向周邊國家派遣國家稅務專員；向中國大陸、德國、墨西哥、哥倫比亞、英國、巴巴多斯、巴拿馬、澳大利亞、中國香港地區派遣刑事調查稅務專員。

美國稅務機關注重國內稅務機構對國際協作的直接參與。如美國IRS大企業與國際稅收管理局（LB&I）負責承辦國際稅收協作的具體事務。該局按工作職責下設外派代表組、情報交換組、稅收協定組、JITSIC組和服務策略組，各個組的工作各有側重但戰略目標一致，即：通過加大國際協作、擴大話語權來維護國家稅收權益。每個組人員配備齊全，以JITSIC組為例，美國在JITSIC華盛頓辦公室設立專職JITSIC組，組長為主管當局代表，負責辦公室日常管理、文件簽署和對外協調。組員為1名行政管理人員，負責文件運轉和為各國代表服務；1名業務經理，負責技術專家團隊的管理和業務分配、工作質量把關等；6名技術專家，負責日常的案件合作和信息交換。此建制長期固定，沒有特殊情況，人員保持不變。

英國HMRC也積極對外派駐稅務官員，目前在24個國家和地區的使領館派駐了32名官員，負責海關信息交換和稅收信息交換。就信息交換而言，HMRC的國際與公司稅司有三個部門可以作為授權主管當局對外進行情報交換，即：反避稅處下設的綜合情報交換科負責綜合性的信息交換，國際稅收部門負責轉讓定價、資本弱化和受控外國公司領域有關的信息交換以及JITSIC科負責JITSIC成員國之間的信息交換。

HMRC對JITSIC予以高度重視，在國際與公司稅司反避稅處專設JITSIC科，負責JITSIC倫敦辦公室的日常工作。該科共有1名主任、1名管理人員和5名代表，負責各類反避稅案件的合作和信息交換，人員建制固定。隨著JITSIC向OECD FTA成員國開放，英國增加了JITSIC的人員，建立“國家關系經理制”，由專人負責與固定國家間的合作。此外，美國IRS和英國HMRC在OECD巴黎總部均派有常駐官員，參與OECD日常工作。

從美、英兩國主導國際稅收規則話語權的行動中，可以發現：主導國際稅收話語權是一個涵蓋國際稅收發展戰略、征管、操作和合作各個方面的系統工程。首先，國際稅收話語權作為一種軟實力，是一個國家硬實力的綜合體現。其次，要想贏得規則紅利，應該具備國際稅收規則的始創能力，而不是人云亦云，亦步亦趨。并且，國際稅收話語權的落地在于執行，一個國家只有全面推進國際稅收管理、人才、組織機構、國際合作等領域的現代化，才能始終在國際稅收的話語權中占據重要地位。

責任編輯：趙薇薇

Experiences of the U.S. and U.K. regarding International Discourse Power in Taxation:"Creating Rules Always Brings Profits"

Xiaohong Mao & Yang He

As the prevailing leaders regarding the discourse power in international taxation，the U.S. and U.K.have obtained successful experience in rule creation，mechanism construction and effective enforcement.This paper analyzes their experiences and provides references on how to acquire discourse power in international taxation.

Discourse Power Taxation The U.S. and U.K.

F810.42

A

2095-6126（2016）01-0013-04