以法治保障鄭州航空港的建設與發展問題研究

摘 要 鄭州航空港經濟綜合實驗區的建立和發展作為突破改革開放攻堅期瓶頸的一項國家戰略，必須要堅持用法治的思維和法治的方法保障整個航空港區的建設和發展。為此，本文認為要把制度和管理方面的改革與創新用立法的方法固定下來，在航空港的法律地位，航空港區行政管理機構的執法工作，港區法檢兩院的司法工作，以及航空港區法律人才的引進和培養等方面要實現突破。

關鍵詞 鄭州 航空港 法治保障 法治思維

基金項目：本文為河南省社科院2016年度重點課題：《鄭州航空港經濟綜合實驗區法治保障機制研究》；河南省法學會2016年度課題《鄭州航空港區政策與法律協調機制研究》的階段性成果。

作者簡介：栗陽，河南省社會科學院，法學研究所。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.237

鄭州航空港經濟綜合實驗區是國家確定的內陸對外開放高地，是融化“改革攻堅期”堅冰、突破開放瓶頸的新的路徑選擇。鄭州航空港也是河南，這一傳統上被視為內陸欠發達地區的省份，在轉型期加快發展實現逆襲的最大機遇，也是我省融入“一帶一路”戰略的最大優勢和王牌。自2013年3月鄭州航空港經濟綜合實驗區成立以來，港區大膽探索、先行先試，在形成透明化、國際化、法治化的營商環境方面取得了顯著成效。但是，在制度創新和法治保障方面仍存在一些不足，尤其在加強立法、嚴格行政執法、強化司法、加強法治人才建設等方面應該實現突破。為此，必須以法治思維和法治方法來突破瓶頸，把港區打造成依法治省的先導區、創造力活躍的創新區、融入“一帶一路”戰略的王牌區。

一、加快出臺《鄭州航空港經濟綜合實驗區條例》，為制度創新提供立法支持

航空港作為全省改革創新的示范區，其核心是制度創新而非謀求優惠政策，這是進一步深化改革、擴大開放的要求。港區的建設和發展也亟需有專門的立法加以規范和引導，要把制度創新的內容用立法的方式固定下來。因此，要推動省人大在《立法法》規定的立法權限和范圍內，盡快出臺《鄭州航空港經濟綜合實驗區條例》。

（一）通過立法明確港區的法律地位

通過調研發現，不少干部群眾仍抱守老思想，認為港區的批準設立是地方去中央跑政策、跑支持的結果，港區的設立就是為了爭取獲得中央給予財稅等方面的特殊優惠政策。并且，對港區的法律地位存在過度的期待，希望港區爭取成為一級獨立的行政主體。但是，在我國目前的法律框架下，港區獲得獨立的行政權和立法權不切合實際。依據《憲法》和《地方組織法》的規定，鄭州航空港經濟綜合實驗區不是一級法律意義上的行政區劃，港區黨工委和管委會是河南省政府的派出機關，而非一級獨立的行政主體。要通過立法明確港區是中央在推進行政管理體制改革和擴大開放中尋求突破的一個先行先試區，不是一級獨立的行政主體，但是管委會具有相對獨立性和權威性，爭取通過人大立法，賦予港區行政執法主體資格，負責新鄭機場范圍外的行政執法工作。

（二）規范“兩級三層”，加強河南機場集團的管理體制

目前，關于港區管理體制的規定，散見于各個文件當中，并且管理主體比較復雜，管理權限不明確。港區實行的“兩級三層”管理體制，“兩級”是指：省級負責宏觀指導、決策管理、協調服務；市級負責具體實施、督促落實。“三層”是指：省級領導小組、市級領導小組和港區黨工委和管委會。港區黨工委和管委會（河南省政府的派出機構，正廳級）由鄭州市委市政府負責管理，包括12個內設機構（辦公室、紀檢委、財政局等）；3個派駐機構（鄭州市駐實驗區黨群工作部、鄭州市交通運輸委員會實驗區委員會、鄭州市食品藥品監督管理局實驗區分局）；3個公檢法機構；1個群眾性組織（實驗區總工會）；12個辦事處；1個社區服務中心。目前的狀況容易造成認識上的錯誤，也容易造成各個管理主體互相依賴，誰都管誰都沒管好。有必要在立法中明確各個管理主體的法律地位、相互關系和職責范圍，理順管理主體之間的關系，建立管理主體之間的長效協調溝通機制，打破行政壁壘、信息壁壘。

（三）明確《鄭州航空港經濟綜合實驗區條例》的調整范圍

《條例》的制定要堅持問題導向，為解決影響港區科學發展的突出障礙和群眾反映強烈的突出問題服務。《條例》應該包括以下主要內容：總則、管理體制、征地拆遷補償、投融資便利化、貿易便利化、物流便利化、涉外訴訟和仲裁、清潔環境、人才引進和培養等等。

二、轉變政府職能，建設法治型、服務型政府

鄭州航空港經濟綜合實驗區體制機制創新的核心內容之一就是，轉變政府職能、深化行政體制改革、創新行政管理方式，建設法治型、服務型政府。港區應該堅持行政法治原則，建立起一套高層次、透明化、公平性和競爭性得到廣泛信任的監管體系。

（一）進一步落實行政執法全面委托

通過人大賦予港區行政執法主體資格有一定的復雜性，需要突破現有體制機制和法律的一些障礙。那么，作為一個過渡，2014年7月，鄭州市政府創新實施了行政執法全面委托。但是，至今仍有大量的行政執法權沒有委托到位，執法空白依然較多。因此，鄭州市政府有必要成立一個專題領導小組，負責檢查、督促落實行政執法全面委托。聽取雙方的工作匯報，檢查文件資料及執法案卷。對于尚未同港區簽訂行政執法委托書的行政部門限期落實，對于不便委托或者委托后行政執法難以進行到底要報請鄭州市政府給予解決，做出變通。

（二）依法建立公開透明、監管高效的行政管理體制，提高行政效率

以現代法治精神和原則來實現政府治理能力的現代化需要政府轉換治理理念和管理模式。所謂透明、高效的監管模式，就是要提高政府行政的透明度，要在事前對投融資、貿易、物流的參與者依法公布法律法規，提供信息，事中和事后依法提供可披露信息的公眾查詢，以及依法做出監管和處罰。構建大通關機制就是在港區建立行政審批協同服務模式和集中統一的市場監管綜合執法體系。對于港區有關行政審判事項一口受理、綜合審批、信息共享、統一發證，大大提高行政效率，縮短辦事時間。

三、加強港區審判、檢查和仲裁機構建設，完善司法保障化解矛盾糾紛

港區的經濟運行和行政管理體制改革和創新有賴于司法部門提供優質的法律服務和保障。港區建立后，對法律適用等提出了更高的專業化要求，在港區配備高素質、高業務水平的審判、檢查和仲裁機構，對于矛盾糾紛的化解以及港區的良性運轉意義重大。

（一）提高港區法院工作水平

港區法院要配備具有國際經濟法、海商法、國際貿易法、國際金融法等相關專業背景的審判人員。在涉外案件中，對于中外法律的適用，以及對國際公約條約、國際慣例、貿易規則等的分析，對港區法院提出了更高的要求，需要具備相關專業知識的審判人員提供更好的司法服務。港區法院要在訴訟便利化、司法公開透明方面下功夫。對涉外案件的外方當事人提供中英文對照訴訟指南，建立港區司法專網，集港區司法信息、典型案例、庭審公告、網上立案受理、在線訴訟服務等為一體，提高司法的集約化和便利化。

（二）創新港區檢察工作模式

港區建設初期，檢察機關要淡化打擊、懲罰理念，強化服務保障功能。執法辦案時，科學把握好依法懲治犯罪和全力支持改革創新的關系，正確界定適用刑法的邊界，正確區分失誤與失職、瀆職的界限，為港區形成鼓勵創新、支持改革的氛圍提供幫助。當然，對于港區建設中的職務犯罪也必須嚴肅查辦，以維護港區廉潔高效的政務環境。港區建設與發展中，涉及大量投資和重大基礎工程建設，涉及大量資金密集型行業，對于其中的權錢交易、侵犯國有資產等職務犯罪要毫不手軟。另外，要提高港區檢察機關的專業化、國際化水平。港區在投融資、貿易、金融等許多領域存在許多新型犯罪，再加上涉及外國人、外國企業等，這都對港區檢察機關辦案提出了更高的要求。

（三）加強仲裁在港區的適用

仲裁是貿易和投融資領域被各國所普遍采用的爭端解決方式。為了提升港區的國際化水平，遵循國際慣例，有必要在港區引入仲裁機構。仲裁不實行地域管轄和級別管轄，當事人可以自主選擇有權威的仲裁機構。

因此，港區引入仲裁機構有兩種方式。一種是引入國際國內知名仲裁機構在港區設立派出機構。第二種是鄭州市仲裁委員會發揮地域優勢向港區派駐機構。可以借鑒上海自貿區的《仲裁規則》，在引入仲裁員開放名冊制度、確立仲裁調解員制度等方面進行探索。

四、加強港區法治人才的引進、培養和使用

港區目前在涉外案件審理、外商投資爭端解決、以及航空貨物運輸法律問題、涉外商貿糾紛、涉外知識產權糾紛的解決等方面人才奇缺。引進和培養精通國內外法律，熟悉國際貿易規則和仲裁規則，懂外語的高素質法官、檢察官、律師，有助于提升港區的法治環境。

（一）面向國內外知名高校引進法律人才，同時依托本土優勢大力培養本土法律人才

引進人才最快速便捷，是首選方式。可以制定年度引進人才計劃，對所需專業和資歷列出清單，面向國內外知名高校公開引進。為了克服引進人才成本太高的缺點，可以依托鄭州大學、河南大學、鄭州航院等本土高效的學科優勢，培養本土人才。針對港區建設和發展的需要，對這些高校的學科進行調整，設立航空經濟法、航空法律英語等有關專業，增加國際經濟法等專業的招生比例，建立起對外引進與自主培養相結合的機制。

（二）出臺優惠政策，打造港區人才高地

港區要建立保障機制，吸引人才、留住人才。對熟悉國際投融資、國際貿易規則和仲裁規則，懂外語的復合型、高素質法官、檢察官、律師等高端人才，要創新薪酬定價機制，在住房、配偶子女安置、醫療、出入境等方面創新舉措。

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