互聯網視角下出租車特許經營制度改革進路分析

摘 要 隨著滴滴、快的、人民優步等眾多互聯網約車平臺的推出，即“專車”的普及，人們的交通出行迎來了“私人訂制”時代，相對傳統出租車行業揚招攔車，“專車”足不出戶的便利化、信息化可謂是跨時代的革新。由于“專車”在信息技術上先天優于傳統出租車的便利，造成客源的急速分流，使得“專車”一進入出租車客運市場，就引起市場的強烈波動。自“專車”進入市場以來，罷運及沖突事件不斷。僅2015年1月份，吉林長春、山東濟南、四川成都、江西南昌等四地傳統出租車司機便以“份子錢”過高，“專車”運營為由罷運。事實上，出現出租車司機集體罷運的實質是對現有制度的不滿與質疑，特許經營下的嚴格管制造成司機的盈利空間與合法權利受到嚴重擠壓。

關鍵詞 滴滴 快的 出租車 特許經營

作者簡介：呂俊高，福建省泉州市豐澤區人民法院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.221

一、實務檢視：出租車特許經營的濫觴

特許經營是我國出租車行業的基本特征，同時也是我國客運出租汽車行業的根本制度。出租車特許經營，是指從事客運出租汽車經營必須依法經審批，取得客運出租汽車的特許經營權 。一方面，根據《行政許可法》、《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》的相關規定，出租汽車經營資格、車輛運營和駕駛員客運資格均納入縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門依法實施行政許可的范疇，相關牌照也由有關部門并予以核發，顯而易見政府對于出租車經營權是占有支配地位的；另一方面，政府對出租車市場實行嚴格管制，即對出租車營運過程中的價格、服務、審驗及獎懲進行管制。伴隨著城市化進程大幅度提高，城市人口爆發性增長，以及城市交通設施建設的相對滯后，勢必對交通出行有更高的要求，特許經營制度所具有的壟斷色彩卻引發了市場惡性競爭、交通堵塞，傳統出租車行業并未針對人們方便出行的現實訴求作出有效調整或變革。

二、問題提出：互聯網時代沖擊下特許經營制度存在的問題

（一）法理層面

出租車行業特許經營制度違背了比例原則。出租車的準入制度涉及公民的職業自由、出行權利，對上述權利進行限制，無論是限制方式還是限制程度均應遵循比例原則。比例原則是指，法律限制基本權利的具體手段應當滿足妥當性、必要性、手段與目的衡平性的要求。 即政府采取的限制措施不能對公民的權利造成“過度的負擔?！爆F行特許經營制度，一是剝奪了公民申領出租車營運資質的權利，以個人形式進入該行業的是絕無可能的，在職業選擇方面受到不可逆的限制；二是準入制度導致公司化模式的產生，由于出租車行業實行特許經營，出租車經營權是由政府有償轉讓給出租車公司，并賦予公司特許經營資質。一般來說，一個行政區域具有運營牌照的出租車公司是有限的，也就一兩家。該模式也就導致了地區市場壟斷的產生，加上企業與司機的地位懸殊，勢必造就司機負擔加重，收入偏低，由此引發罷運事件的頻發，也直接的影響到公民的自由出行。“通過任意指定限制而否定人們從事交易的機會，本身就可以是不自由的一個源泉” 。如此可見，準入制度對公民的職業自由、出行權利構成“過度的負擔?！?/p>

（二）壟斷層面

“如果一個企業是其產品唯一的賣者，而且其產品并沒有相近的替代品，那么這個企業就是一個壟斷企業（monopoly）。壟斷產生的基本原因是進入壁壘：壟斷企業能在市場上保持唯一賣者的地位，是因為其他企業不能進入市場并與之競爭。” 特許經營制度規定從事客運出租汽車運營必須經依法審批，由于政府對出租車行業實行的是嚴格的準入制度及數量控制，實際上導致了政府通過行政力量促成出租車公司對出租車經營權實現壟斷這一現象的產生。然而，在當前嚴格限制出租車牌照的背景下，一方面，出租車公司只需取得出租車經營權，并不需要投入多少人力、物力就可通過轉包方式輕松把錢掙了，在出租車經營權的具體實踐中，“份子錢”與營運證的存在導致出租車公司對于既有權利的濫用，出租車公司的行為直接侵犯到消費者和駕駛員的權益并導致了整體市場效率低下的結果。另一方面，由于取得出租車經營權能夠得到的高回報率，也就難免為腐敗滋生出尋租空間。司機、市民兩頭不滿意，民間就出租車行業流傳著這么一句話“富了老板、肥了官員、苦了司機、難了群眾、虧了國家。”雖然言語中多透露出偏見，但也直擊問題的根本，壟斷產生暴利是必然的結果，而這暴利卻與廣大的傳統出租車司機無關，而這暴利也并未助力方便出行這一大眾需求。

（三）服務層面

由于政府根據特許經營制度在數量方面實現了控制，產生了車少需求多，不愁沒乘客這一“供不應求”的現象；加上改進服務對收入并不會產生任何改變，因此司機沒有了制約及激勵，也就沒有了提高服務質量的積極性及前瞻性。交接班時間拒載、路途太近拒載、目的地位于擁堵鬧市區拒載，雨天加價、路途稍遠便與乘客議價等拒載、加價現象頻繁發生，尤其在三四線城市或者在更小的城鎮，拒載、加價現象儼然已成為某種“商業慣例”，消費者的權利受到嚴重侵犯。

三、進路分析：市場競爭機制與分類監管并重

（一）改革出租汽車經營權，降低司機負擔

《城市出租汽車管理辦法》于今年的3月份被廢除，該部規章的最大爭議在于出租汽車經營權實行有償出讓和轉讓。出租車公司從政府取得特許經營之后，又將該特許經營承包給個體司機，司機之于公司的關系無外乎掛靠以取得運營資格，在層層轉包之下，也就成為“份子錢”的源頭之一，深受司機及乘客詬病。筆者建議，可通過立法修改出租車經營權的歸屬問題，經營權應收歸地方交通管理部門或下設的公共客運管理中心，并且將 “有償”轉為“無償”使用，不得炒賣和擅自轉讓，同時針對期限進行合理設定，到期重新通過招投標形式轉讓。

（二）放開準入制度，引入市場競爭

基于互聯網技術在打車領域得到大規模應用后，乘客與司機的匹配效率提高，信息不對稱的困境得到一定程度的消解，傳統巡游模式的負外部性減弱。英國政府充分利用上述有利條件，在某些方面放松了管制，例如對第三方平臺公司視具體情形納入特許范圍；基于完全競爭特征，在全國范圍內統一私雇車服務的質量標準，收回地方政府在這方面的自由裁量權。

在我國出現的“專車”，實際上就相當于英國的私雇車。我國可在對平臺進行嚴格資質審查后，包括對車輛投入、人員質素、出險處理、基金保障等多方面的審查，即對車輛和司機設定更加苛刻的質量和安全標準，然后給予“專車”準入資格，發放相關運營牌照或運輸行業許可證。在適度放開準入制度后，也應對總量控制、價格管制進行有效調整，根據行政許可法對于不合時宜、不符市場規律的規定予以清理。

總量控制方面，政府一方面在以滿足人們出行為前提的基礎上，根據市場監控、大數據收集等方式測算城市容量及出租車數量的飽和度，對于出租車總量即某行政區域內傳統出租車及“專車”總量給予指標指導，一方面將總量控制交由市場調節，在市場調節出現無效的情況下適當干預。價格管制方面，則應在有效競爭的前提下，多給市場一些調控空間，引入市民議價機制，即在某段時間內出租車租車價格，交由出租車運營者與市民，由雙方進行充分議價，根據供需關系、季節變換（如夏季，出租車因為開啟空調需要耗費更多能源，增加同里程內運營成本）、城市人口、交通設施等等，確定合理價格。然后在議價完成后的某段較短時間交由市場判斷，由政府予以適當調整。同時考慮到我國是人口大國，無業人口相對較多，以防競爭過度，應嚴格禁止私家車從事盈利性活動。并且對“專車”和出租車實行定期的公眾滿意度測評，以此規范競爭。

（三）實行“雙軌制”，有效分類監管

首先，政府應該采取繼續管制傳統出租車數量的辦法，同時采取技術性措施，嚴防除出租車及“專車”外的雇傭車、私家車、共乘車進行巡游和站候服務，以保證市場競爭的公平 。

其次，對于出租車和“專車”這兩種新舊業態，政府一方面應對舊業態進行減負，即通過對出租汽車經營權的改革來降低司機繳交的“份子錢”，要求出租車企業提供更為人性化的員工管理機制、保障機制，建立更為完善的交通誘導，乘客候車等設施；另一方面對新業態應予以準入，但不能允許新業態在市場上“橫沖直撞”，造成對傳統出租車市場的更大沖擊。

最后，政府應對出租車及“專車”建立更完備的資質審驗、年度檢查、司機考核等機制，暢通進出有序的渠道，而不應只進不出。同時，綜合考量城市交通運力需求、城市容量、運營車輛飽和度等因素，建立完善的退出管理機制。

（四）關注及預防潛在的壟斷風險

同時為了預防某些平臺一家獨大，造成壟斷，使得民眾喪失議價權利，政府也應加強反壟斷法方面的監管。適度放開出租車特許經營制度的根本目的就在于規制傳統出租車行業造成的市場壟斷，放開競爭，以利于出租車行業的良性發展。但是新的壟斷出現，市場一樣會陷入僵局，并且壟斷平臺可能攫取更大利益。因此，政府監管部門在放開市場準入，引入市場競爭的同時，也要做好“專車”這一新業態的壟斷預防措施，應當對平臺防止形成壟斷作出法律層面的規定。如對平臺間的兼并引入壟斷審查機制，對于市場占有率較高的平臺引入定價聽證機制等予以規制。

四、余論

出租車特許經營制度改革，尤其放開準入制度后，可以極大的激發市場活力，促進競爭，增進社會福祉。專車的出現純屬市場“倒逼”，要真正拿出改革的勇氣，還需要有關部門的主動作為，在互聯網時代浪潮的沖擊下銳意進取。

注釋：

劉乃梁.出租車特許經營的困境與改革.行政法學研究.2015（5）.

郝銀鐘、席作立.憲政視角下的比例原則.法商研究.2004（6）.

阿瑪蒂亞·森.以自由看待發展.中國人民大學出版社.2012.

[美]曼昆著.梁小民、梁朔譯.經濟學原理.北京大學出版社.2012.

朱田.互聯網時代澳大利亞出租車行業法律監管改革動態及啟示.武漢交通職業學院學報.2016，38（3）.